緩解和消除農村貧困的偉大成就
國務院扶貧辦主任 范小建

    回顧1840年鴉片戰爭開啟的近代中國歷史，中華民族160多年的奮鬥，就是要實現兩個夢想：一是國家獨立、民族解放；二是消除貧困，民族復興。1949年，中華人民共和國成立，實現了第一個夢想。新中國成立之後，在中國共産黨的領導下，全國人民共同奮鬥，在貧窮落後的基礎上，努力建設社會主義的現代化國家，正在實現第二個夢想。60年來，在中國特色社會主義道路上，我們成功地打了一場扶貧開發的攻堅戰。以全球9%的耕地養活了世界22%的人口，解決了13億人的溫飽問題，成為中國對世界的巨大貢獻。

    一、我國扶貧開發的光輝歷程

    1949年的中國，是當時世界上最貧窮的國家之一。根據聯合國“亞洲及太平洋經濟社會委員會”的統計，那一年，中國人均國民收入27美元，不足整個亞洲平均44美元的三分之二，不足印度57美元的一半。

    新中國建立後，我們逐步建立起獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，為加快發展提供了必要的物質基礎；我們實現了土地改革，實行耕者有其田，為從根本上消除貧困奠定了制度基礎；我們建立了初級的農村社會保障和教育、衛生體系，努力改善人民生活。但是人民公社時期存在的“一大二公”、平均主義等體制性弊端，使農民失去了生産積極性，妨礙了生産力的發展。直到1978年，仍有2.5億農村人口處於未得溫飽的貧困狀態。

    1978年改革開放，建立了以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，放開農産品價格和市場，鄉鎮企業快速發展，大大解放和發展了生産力，使農村貧困問題大面積緩解。到1985年，農民人均純收入增長了2.6倍，絕對貧困人口從2.5億減少到1.25億。農業生産率提高，解放出一大批勞動力，農村青壯年或在鄉鎮企業做工，或進城打工，增加了收入，進一步促進了農村經濟的發展。

    1986年以後，針對農村發展不平衡、部分地區發展相對滯後，相當數量貧困人口尚未解決溫飽的基本國情，國家實施了有組織、有計劃、大規模的開髮式扶貧。建立國務院扶貧開發領導小組及辦公室，省地縣各級也成立了相應的機構。國家制定了貧困標準，確定了國家重點扶持的貧困縣；安排專項扶貧資金，並制定有利於貧困地區和貧困人口的優惠政策；明確提出開髮式扶貧方針。特別是1994年，國務院制定並頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出力爭用七年左右的時間，基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。國家扶貧開發投入大幅度增加，明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。規範機關定點扶貧，建立東部沿海地區支持西部欠發達地區的扶貧協作機制。經過全國上下共同努力，到2000年底，農村絕對貧困人口減少到3209萬，扶貧攻堅目標基本實現。2001年，國務院又頒布並實施《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》，提出低收入標準。扶貧開發工作明確提出以整村推進、勞動力轉移培訓和産業化扶貧作為工作重點，改革資金管理體制，完善扶貧工作機制。黨的十六大明確提出貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉發展，做出“兩個趨向”的科學論斷，制定了“多予、少取、放活”和“以工促農，以城帶鄉”的方針，扶貧工作環境發生深刻變化。在過去主要依靠經濟增長拉動和專項扶貧計劃推動的基礎上，逐步形成了一個集行業政策、區域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局。到2007年底，絕對貧困人口減少到1479萬，低收入人口減少到2841萬。

    2007年，黨中央、國務院決定，在全國農村建立最低生活保障制度，對農村貧困人口的基本生存問題做了兜底性的制度安排。2008年10月，十七屆三中全會《決定》明確提出，實行新的扶貧標準，對低收入人口全面實施扶貧政策。2009年3月，溫家寶總理在政府工作報告中進一步明確，“今年將實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。新標準提高到人均1196元，扶貧對象覆蓋4007萬人，這標誌著我國扶貧開發進入一個新階段。”

    60年奮鬥，我國扶貧開發取得巨大成就。

    農村貧困人口大幅度減少。根據我國政府的貧困標準，中國農村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口從1978年的2.5億下降到2007年的1479萬，佔農村居民總人口的比重從30.7％下降到1.6％；初步解決溫飽問題但不穩定的低收入貧困人口從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬，佔農村居民總人口的比重從6.7％下降到3％。

    農民收入穩步提高。從1989年到2008年，國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入從303元增加到2611元。尤其是2002年到2007年，重點縣農民人均純收入從1305元增加到2278元，五年年均增長9.04%，連續五年高於全國平均7.47%的增幅，這是1986年以來首次出現，非常難得。

    基礎設施顯著改善。2008年底，國家扶貧開發工作重點縣通公路、通電、通電話和能接收廣播電視的自然村分別達到總數的84.4％、96.8％、87.5％和92.9%，飲用自來水、深井水農戶比重達到58.1%。其中變化最大的是農村的通訊。

    社會事業深刻變化。國家在農村全面實施九年義務教育，推進新型農村合作醫療，全面建立農村最低生活保障制度。2002年至2008年，有幼兒園、學前班的村佔調查村的比重從7.38%增至55.2%;有衛生室的村佔調查村的比重從9.86%增至77.4%;有合格鄉村醫生/衛生員的村佔比重從10.18%增至77.4%;有合格接生員的村佔比重從9.58%增至73.7%。

    區域經濟加快發展。經過多年扶持，國家扶貧開發工作重點縣面貌發生很大變化，國內生産總值和第一産業增加值增長速度高於全國平均水平，産業結構和就業結構發生了重大調整。部分資源大縣、旅遊大縣和産業結構成功調整的重點縣，實現了超常規發展。

    扶貧開發取得的偉大成就，不僅促進了貧困地區的經濟社會發展，緩解了農村貧困狀況，優化了國民經濟結構，而且對於民族團結、政治穩定、邊疆鞏固、社會和諧發揮了重要作用。

    我國扶貧開發的成就，還加速了全球減貧進程，為世界減貧事業做出了貢獻。根據外交部與聯合國駐華系統合著的《中國實施千年發展目標情況報告》，無論按照我國政府的扶貧標準，還是參考國際貧困標準,我國都是最早提前實現千年發展目標中貧困人口減半目標的發展中國家。從1990年到2005年，全球生活在每人每天消費1美元以下的貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23%。如果不包括中國，則全球的貧困人口實際增加了5800萬。

    60年扶貧開發，13億人解決溫飽，我們能夠以這樣的成就自豪地告慰先賢，面對世界。

    二、我國扶貧開發的基本經驗

    我國扶貧開發取得的偉大成就，不僅表現在貧困人口的減少和貧困地區的發展，更重要的是，我們探索了一條符合中國國情的扶貧開發道路，成為中國特色社會主義理論體系的組成部分。

    解放思想，體制創新是緩解和消除貧困的前提條件。中國農村的扶貧開發，伴隨著思想解放的進程。根據國民經濟發展水平和農村貧困主要特徵的變化，分階段提出奮鬥目標和主要任務，不斷創新體制，完善政策，強化手段，逐步建立了消除農村貧困的制度和政策框架。經濟增長、強化農業基礎地位，是緩解和消除貧困的物質保障。30年來，國民經濟穩步增長，人民收入水平不斷提高，主要農産品産量不斷增加，穀物、肉類、禽蛋、水産品、蔬菜、水果的人均佔有分別接近、達到或超過世界平均水平。這些都為貧困的緩解提供了必要的物質條件。統籌城鄉、實施反哺是緩解和消除貧困的推動力量。實施“四減免、四補貼”為主要內容的農業補貼政策和保護農民基本利益的最低收購價制度，加大農村基礎設施建設力度，努力促進農村社會事業發展，建立農村最低生活保障制度，實現以工促農，以城帶鄉。實施西部開發、東北振興、中部崛起等發展戰略，促進區域協調發展。這些有利於貧困地區、貧困人口的宏觀戰略，成為促進貧困地區發展、幫助貧困人口脫貧致富的重要推動力量。

    我國扶貧事業最根本的經驗是堅持開髮式扶貧的方針。發展中國家走過的歷史和我國改革開放以來的經驗告訴我們，經濟增長不會自動向弱勢群體傾斜；社會救助不會自動提高弱勢群體的發展能力。因此，一定要堅持開髮式扶貧的方針。開髮式扶貧的主要做法可以概括為五個堅持，即：政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、科學發展。

    堅持政府主導。一是加強領導。建立健全從中央到地方的扶貧工作領導機構和工作機構，實行各級政府扶貧工作首長負責制和資金、任務、權力、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。二是制定規劃。把農村扶貧開發作為國民經濟和社會發展中長期規劃的重要內容。1994年頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，2001年頒布實施《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》，作為國家扶貧開發的綱領性文件。三是強化瞄準。根據國民經濟發展水平和國家財力狀況，確定國家扶貧標準。根據貧困人口分佈狀況，適時確定並調整國家扶持的重點區域。工作重心從貧困區域下沉到重點縣，又進一步到貧困村。扶貧工作進村入戶，瞄準貧困人口。四是加大投入。不斷加大投入力度。1978－2008年，中央政府投入專項財政扶貧資金1700多億元，還通過貼息調動了2000多億元扶貧貸款。地方各級政府的扶貧投入也不斷增加。五是組織推動。動員行業部門和東部發達地區的力量開展扶貧。組織272個中央國家機關、民主黨派、社會團體、國有大型企業等單位定點幫扶481個國家扶貧開發工作重點縣；動員東部沿海15個發達省市和計劃單列市對口幫扶西部11個相對貧困的省區市。如果沒有政府的強力推動，扶貧開發工作不可能有今天這樣的成就。

    堅持社會參與。一是深入宣傳。通過各種形式幫助社會各方面了解貧困地區和貧困人口，在全社會營造出普遍參與扶貧濟困工作的輿論氛圍。二是廣泛動員。民營經濟參與扶貧。1994年開始的光彩事業，以項目投資為中心，開發資源、興辦企業、培訓人才、發展貿易，並通過包括捐贈在內的多種方式促進貧困地區的經濟發展和教育、衛生、文化等社會事業的進步，投資超過1300億元，捐款超過170億元。民間組織參與扶貧。如共青團中央發起的“希望工程”，全國婦聯發起的“春蕾計劃”、“母親水窖”，中國人口基金會發起的“幸福工程”，中國扶貧基金會發起的“母嬰平安120項目”等。三是國際交流與合作。與有關國際組織、雙邊機構和國內外民間組織合作，聯合實施多種形式的扶貧項目或活動。

    堅持自力更生。扶貧開發的主體是貧困地區的幹部群眾，最終目的是提高他們的自我生存和發展能力。我們始終提倡不等不靠，動員群眾積極依靠自己力量改變貧窮落後面貌。上世紀90年代以來，我們積極推行參與式扶貧的理念和方式。通過“參與式”整村推進，讓貧困人口直接參與扶貧開發項目與資金使用的決策，促進他們的能力建設，增強其個人的自我積累、自我發展能力。通過社區主導型發展的試點，推進村民自治和基層民主制度建設，進一步煥發貧困群眾自強自立、自我發展的精神。努力提高貧困農戶組織化程度，實現自我管理和發展，是我們目前工作的重要方向。

    堅持開發扶貧。開髮式扶貧主要內容包括：開展基礎設施建設，幫助貧困鄉村實現通路、通電、通郵、通廣播電視；加強農田水利建設，提高貧困農戶的土地生産能力；開闢增收渠道，支持貧困農戶發展種植業、養殖業和小型加工業項目；提高人員素質，組織各類職業技術培訓，引入農業新技術和新方法；開展大規模的勞務輸出和自願移民搬遷，創造就業和發展機會等。近年來採取的主要措施有：在15萬個貧困村制定整村推進扶貧開發規劃，分年度實施，全面改善其基本生産生活條件；實施雨露計劃，開展貧困地區勞動力培訓，提高生産技能，增加外出就業機會；促進産業扶貧，發展特色經濟，調整貧困地區産業結構；組織扶貧移民搬遷，從根本上解決自然條件極度惡劣地區群眾的生存問題，減輕這些地區生態環境壓力；開展集中連片貧困地區治理試點，探索深度貧困問題的解決途徑。去年以來，還參與了汶川地震災區貧困村災後重建。通過這些努力，提高了貧困地區和貧困人口的自我發展能力。

    堅持科學發展。緩解農村貧困，要努力減少絕對貧困，又要高度關注發展的不平衡，把縮小發展差距，促進社會和諧放在更重要的位置；要改善基本的生産生活條件，又要提高人的基本素質，重在提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力；要發展經濟，又要促進教育文化衛生等社會事業的進步，實現經濟、社會、文化全面發展；要進行資源開發，又要控制人口增長，保障資源、人口和環境的良性循環，實現可持續發展；要立足農村，又要統籌城鄉，突破城鄉二元結構的束縛，實現協調發展。這是扶貧開發工作貫徹落實科學發展觀的總要求。

    三、我國扶貧開發任重道遠

    在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發任重道遠。2008年國家提高扶貧標準以後，農村扶貧對象規模為4007萬人，相當於歐洲一個中等規模國家的總人口數。在自然條件特別惡劣的青藏高原地區、西北乾旱地區、沙漠化地區、岩溶地區、秦巴山區和陸路邊境地區，生存環境惡劣，基礎設施落後，社會發展滯後，公共服務欠缺，地方病嚴重困擾，貧困人口比例高，扶貧工作難度大。城鄉、區域、不同社會群體發展差距擴大趨勢尚未得到有效控制。扶貧開發工作仍面臨嚴峻的挑戰。

    返貧問題變得更加突出。新增致貧、返貧因素與傳統因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性。一是自然災害風險。貧困村遭受自然災害打擊的概率是一般村的5倍。突發性氣候和地質災害增多使貧困地區面臨更大威脅。二是市場因素影響。2008年國際金融危機給貧困地區的主導産業、貧困人口的非農收入造成巨大打擊，帶來嚴重的返貧問題。牛奶、生豬、家禽等貧困地區大宗産業，在近年的食品安全事件中屢受衝擊。三是政策性因素，一些地區的資源和生態補償政策落實不到位，城市化過程中的土地徵用政策不合理，都可能造成新的貧困群體。四是家庭變故，因病致貧、因學致貧仍是造成返貧的重要成因。

    扶貧開發是貫穿社會主義初級階段長期而艱巨的歷史任務，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的重要內容。隨著國家扶貧標準的提高，我國扶貧開發工作已經進入一個新的階段，首要任務是儘快穩定解決扶貧對象溫飽並實現脫貧致富，重點是提高農村貧困人口自我發展能力。我們將按照黨中央、國務院的要求，抓緊完善國家扶貧戰略和政策體系，繼續堅持開髮式扶貧方針，努力實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接。繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展扶持力度，不斷創新工作機制，提高管理水平。積極開展黨政機關定點扶貧和東西扶貧協作，充分發揮企業、學校、科研院所、軍隊和社會各界在扶貧開發中的積極作用。加強反貧困領域國際交流合作。促進貧困地區科學發展，努力縮小發展差距，確保全體人民共享改革發展成果，為實現黨的十七大提出的到2020年絕對貧困現象基本消除的戰略目標貢獻力量。