發揮行政復議作用促進住房城鄉建設事業科學發展
住房和城鄉建設部副部長 陳大衛
這次會的主要任務是，貫徹黨中央、國務院關於行政復議工作的要求，總結近年來住房城鄉建設系統行政復議工作的經驗，提高對新形勢下做好行政復議工作重要意義的認識，提出加強行政復議工作的措施，發揮行政復議在化解行政爭議、推進依法行政、促進社會和諧穩定中的重要作用。姜偉新部長十分重視行政復議工作，明確指出“行政復議工作是重要的制度保障工作，我們部要認真抓好。”下面，我講幾點意見。
一、住房城鄉建設系統行政復議工作取得了明顯成效
住房城鄉建設系統行政管理工作涉面廣，與群眾利益密切相關，房屋拆遷、房屋登記、信息公開、城鄉規劃、質量安全等社會熱點領域多，伴隨著建設熱潮，行政爭議也在逐年增多。行政復議是把解決群眾利益訴求納入制度化、規範化、法制化軌道的重要制度。多年來各級住房城鄉建設行政復議機關按照黨中央、國務院要求，嚴格執行《行政復議法》和《行政復議法實施條例》，認真辦理行政復議案件，建立健全相關配套制度，加強行政復議機構和隊伍建設，做了大量紮實工作，取得了明顯成效：
(一)有效化解了大量行政爭議。一是化解行政爭議數量多。據統計，建設系統2005-2008年間，通過行政復議化解的行政爭議約8000件。上海市房管局年均辦案達249件。天津、重慶市房管局、北京市建委、江蘇省建設廳和部機關辦案年均在百件以上。湖南、浙江、福建等省建設廳辦案數量增長較快，近4年年均增長約20%。二是案件辦理質量不斷提高。各級住房城鄉建設行政復議機關嚴格依法辦案，綜合運用和解、調解等多種手段，分清是非、明確責任、化解矛盾。大多數省建設廳4年來辦理的案件，沒有引起行政訴訟和上訪。福建、陜西等省建設廳辦理的行政復議案件，沒有一起被法院撤銷或變更。廣西玉林市建設規劃委辦理的83起案件中，有15起被當事人起訴到法院，法院維持率為百分之百。三是平等對待行政機關和利益訴求人。江蘇、河南省建設廳，重慶市政管委等許多單位在辦案中，只要發現行政行為違法，就及時敦促有關部門自覺糾錯。四是引導群眾以理性合法方式表達利益訴求。貴州、海南、內蒙古等省（區）建設廳，發現被復議的具體行政行為正當而相對人不理解等情況，通過耐心解釋説明使群眾心悅誠服地接受。天津、北京市建委，上海市建交委對不屬於行政復議範圍的申請，都認真作出解釋，告知不受理申請的理由和依法解決問題的途徑。
(二)切實維護了人民群眾的合法權益。一是注重維護人民群眾的申請權。北京市建委專設行政復議接待場所，有2名律師和2名工作人員負責日常接待，開通了網上申請行政復議專用郵箱。湖北省武漢、宜昌、襄樊等城市建設部門，公佈了行政復議聯絡電話，推行為民服務代理制，方便申請人。部機關對於行政機關不能證明申請人超過法定申請期限的，都予以立案受理。二是切實維護人民群眾合法權益。山西省建設廳依法撤銷了某建設局的行政處罰並退回申請人罰款，申請人非常感動，説沒想到行政復議真能為老百姓找回公平。上海市房管局通過被申請人做拆遷人工作，將行動不便的老人安置到方便樓層，解決了拆遷裁決爭議。浙江省金華市6住戶因在建工地影響其通風、採光，申請對規劃許可行政復議，經市規劃局現場踏勘和調解，僅用3天就解決了爭議。山東、新疆建設廳重視行政復議案件中反映出的制度建設問題，促成了山東省城市房屋拆遷管理條例的修訂和新疆維吾爾自治區城市房屋權屬登記條例的制定。三是努力樹立復議為民的良好形象。廣東、寧夏、甘肅等建設廳堅持在行政復議工作中“見面一句問候、進門一杯熱水、待人一片真情、辦事一腔熱情、出門一聲再見”。
(三)有力促進了住房城鄉建設部門依法行政。一是通過及時糾正違法或者不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權。據統計，近4年來，全國各級住房城鄉建設行政復議機關，通過撤銷、變更、確認違法、責令履行義務等方式直接糾錯的比例約為16%；通過撤回申請、和解、調解等方式結案間接糾錯的比例約為18%。兩者相加，糾錯比例佔申請行政復議總量的34%左右。二是通過落實行政復議意見書和建議書制度，提高行政機關依法行政能力和水平。各級住房城鄉建設行政復議機關在辦案中，對具體行政行為存在瑕疵但不足以撤銷或變更，或發現相關管理制度存在漏洞的，在維持決定同時，制發行政復議意見書或建議書，指出存在的問題並督促改正。某市建委在收到部針對房屋登記管理存在問題的行政復議建議書後，立即整改，制定了規範性文件堵塞漏洞。三是通過約談、點評等方式，提高行政機關工作人員和執法人員依法行政意識。福建省建設廳通過重大行政復議案件約談制度，對違法情節較重或者群體性申請行政復議案件，約談相關領導及執法人員，指出具體行政行為存在的問題，提出改進措施；北京市建委，安徽、河北、黑龍江等省建設廳堅持行政復議案件年度分析制度，每年下發行政復議案件分析報告，點評行政行為，提出依法行政的對策建議。
(四)不斷完善了行政復議工作機制。各地住房城鄉建設行政復議機關在總結實踐經驗基礎上，積極探索工作機制創新。一是注重完善行政復議工作制度。上海市建交委和規劃局、重慶市規劃局、吉林省建設廳等許多單位都制定了行政復議工作規程，詳細規定了行政復議受理、審查、決定的程序，規範了行政復議機構、相關業務機構及其工作人員的辦案行為。二是注重創新行政復議審理機制。四川省建設廳堅持法律顧問全過程參與案件審理，加強現場踏勘、拍照取證，認真核實情況。江蘇和福建等省建設廳、天津市房管局等單位，對事實不清、爭議較大的案件，組織人大常委會、政府法制辦、法院的專家集體討論。北京市建委對案情複雜、社會關注的重要案件進行當面審理、公開聽證。三是注重運用和解、調解等手段化解爭議。河北、浙江、雲南等省建設廳堅持逢案必調(解)，許多爭議在立案前就得到化解。江西和遼寧等省建設廳、重慶市房管局等單位在案件審理過程中，積極促成調解，妥善解決了一些長期未決的爭議。
(五)逐步加強了行政復議能力建設。各級住房城鄉建設行政復議機關認真落實國務院有關要求，健全行政復議機構，增加編制，改善工作條件。江蘇和福建等省建設廳、北京市規委、天津市規劃局等單位，在保障行政復議機構編制的同時，還選拔優秀人才充實到行政復議隊伍中。黑龍江、山西、河南、貴州等省建設廳和重慶市建委等單位，將行政復議經費列入機關預算，充分保障相應設施設備。廣西、新疆、四川、青海等省(區)建設廳加強了行政復議工作培訓，重視提高隊伍素質。
總的看，住房城鄉建設部門各級領導對行政復議工作越來越重視；人民群眾對行政復議制度的了解和信任程度不斷提高，越來越多地運用行政復議依法維護自身合法權益；社會各界對行政復議在化解行政爭議、推動依法行政、促進社會和諧穩定中的重要作用更加關注，住房城鄉建設系統行政復議工作局面越來越好。這些成績凝聚著住房城鄉建設系統各級領導和廣大行政復議工作人員的心血與汗水。我謹代表部黨組，向同志們致以崇高的敬意！
在肯定成績的同時，我們必須清醒地看到面臨的問題：一是有的領導對行政復議工作還不夠重視，對通過行政復議法律制度解決行政爭議還缺乏必要了解，還不善於運用行政復議手段解決矛盾和問題。二是有的地方對受理行政復議申請不夠積極，致使相當一部分行政爭議的處理仍游離于法定渠道之外。三是行政復議程序不夠規範，制度不夠健全，辦案質量有待進一步提高，行政復議決定的權威性和公信力需要進一步加強。四是一些地方行政復議機構不健全、編制不到位、經費無保障、隊伍不穩定、素質也不夠高。對此，必須高度重視，採取切實措施加以解決。
二、統一思想，深化認識，切實增強做好行政復議工作的責任感
黨中央、國務院高度重視行政復議工作。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出要“完善行政復議制度”；國務院《全面推進依法行政實施綱要》，將行政復議工作作為全面推進依法行政、建設法治政府的重要內容之一；中辦、國辦《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，強調要加強和改進行政復議工作，努力把行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政程序中。國務院繼2006年12月召開全國行政復議會議進行工作部署之後，今年2月又召開全國行政復議工作經驗交流會，馬凱國務委員作了重要講話，進一步明確了行政復議工作的方向和要求。
我們一定要認真學習、深刻領會、貫徹落實黨中央、國務院關於行政復議工作的要求和部署，認清行政復議工作面臨的新形勢和新任務，提高對加強行政復議工作重要意義的認識，圍繞中心，服務大局，去研究、把握和推進行政復議工作。
(一)加強行政復議工作，是促進經濟平穩較快發展的迫切需要。當前，中央應對國際金融危機的一攬子政策措施效果正逐步顯現，我國經濟增速一度明顯下滑趨勢得到遏制，經濟形勢總體上企穩向好。但國際國內不確定因素仍然很多，經濟回升基礎還不穩定、不鞏固、不平衡，我們仍處在保增長、保民生、保穩定的關鍵階段。在經濟社會發展面臨挑戰的時候，影響社會穩定的各種不確定因素和行政爭議也會增多。行政爭議專業化程度越來越高，爭議類型越來越複雜。能否有效解決行政爭議，妥善化解矛盾糾紛，關係到經濟能否平穩較快發展。行政復議是解決行政爭議、化解矛盾的法定機制，簡易便民、高效率、不收費、方式多樣，實踐證明能夠解決實際問題。為實現“保增長、保民生、保穩定”的目標，需要通過行政復議“定紛止爭、案結事了”，妥善處理相關利益關係，促進社會和諧。各級住房城鄉建設部門要把行政復議放在工作大局中去審視，切實增強及時解決行政爭議的責任感，樹立依法解決行政爭議的基本理念，充分發揮行政復議化解矛盾、保護權利、糾正錯誤、教育引導的功能，為經濟社會發展營造良好環境。
(二)加強行政復議工作，是維護人民群眾合法權益的重要途徑。隨著我國經濟社會全面發展和民主法治進程的加快，人民群眾依法維權意識不斷提高,行政復議制度已成為人民群眾監督政府的重要制度，其核心是維護人民群眾的合法權益。通過行政復議，直接傾聽申請人訴求，有利於解決他們最關心、最直接、最現實的利益問題；通過平等對待行政機關和利益訴求人，有利於防止和糾正行政機關損害群眾利益的行為；通過協調各方意見，有利於正確把握和處理不同利益群體之間的關係；通過行政管理相對人的直接參與，有利於保障人民群眾在行政管理過程中的知情權、參與權、表達權和監督權。
各級住房城鄉建設部門要堅持以人為本，復議為民，引導群眾通過行政復議解決問題，圍繞那些群眾關切的利益問題去開展行政復議工作，用群眾聽得懂、看得見、容易接受的方式去推進工作，努力做到權為民所用、情為民所繫、利為民所謀，依法、公正、高效地解決行政爭議，把促進和改善民生落到實處。
(三)加強行政復議工作，是維護社會穩定的必然要求。我國正處於全面建設小康社會的新階段，隨著經濟結構、分配體系的調整，往往會引起社會關係變化和利益格局變動，導致社會矛盾多發。許多矛盾糾紛已經並將繼續以行政爭議形式反映出來。加強行政復議工作，將相當一部分行政糾紛解決在初發階段、化解在基層，有利於減少群眾集體上訪、特別是非正常上訪，防止群體性事件發生，防止各類矛盾升級。
近年來，住房城鄉建設系統因行政爭議不能得到及時有效解決，引發群眾集體上訪和群體性事件時有發生。這既與我國經濟社會發展歷史階段有關，也與我們的依法行政水平有關；既是長期問題的積累，也有當前工作的原因。
我們要樹立信心，直面困難，勇於破解難題。要始終把有效化解矛盾、促進社會和諧穩定作為行政復議工作的重要出發點和落腳點，把提高行政復議案件辦理質量放在首位，把是否有效化解矛盾作為衡量行政復議案件辦理質量的重要標準，以維護社會公平正義。
(四)加強行政復議工作，是促進行政機關嚴格依法行政的重要手段。行政復議制度是加強行政機關層級監督的重要制度。通過行政復議，上級行政機關可以直接糾正下級行政機關因決策失誤引發的行政爭議，促進其提高科學民主決策水平；及時糾正下級機關行政執法中違法或者不當行為，對帶有普遍性的問題及時提出改進建議，促進其提高執法水平；通過對下級機關復議案件涉及的規範性文件審查，及時發現存在問題，促進其提高制度建設水平。同時，行政復議的過程，也是法制宣傳教育的過程，可以增強全社會的法制意識，營造依法行政的社會基礎。
各級住房城鄉建設部門要把行政復議工作與全面推進依法行政緊密結合起來，通過行政復議強化行政機關及工作人員有權必有責、用權受監督的理念，不斷提高依法行政的能力和水平。要把是否善於運用行政復議制度處理好行政管理中産生的矛盾和糾紛，作為衡量依法行政能力和自身建設水平的重要尺度。要樹立這樣一種觀念：行政機關通過行政復議主動糾錯，促進和諧，不僅不會影響政府形象，而且是努力建設人民滿意政府的體現。
三、突出重點，真抓實幹，努力開創行政復議工作新局面
根據國務院今年2月召開的全國行政復議工作會議精神，當前和今後一段時期，住房和城鄉建設系統行政復議工作的總體思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的十七大精神，以科學發展觀為統領，以復議為民為宗旨，以公平正義為準則，以促進社會和諧為目的，全面提升行政復議能力，充分發揮行政復議作用，促進住房城鄉建設事業科學發展。要著力抓好以下重點工作：
(一)進一步暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件。行政復議渠道是否暢通，是行政復議制度能否發揮作用的前提。要認真檢查本部門是否存在復議渠道不暢的問題，疏通進口，敞開大門，積極受理，不允許以任何理由或藉口把符合法定要求的復議申請擋在門外。
要正確處理信訪、投訴、舉報、控告與行政復議的關係。結合住房城鄉建設系統行政復議工作實際，以下情況的復議申請都應當依法受理：以信訪答覆的形式作出新的具體行政行為被申請行政復議的；申請人不服投訴處理決定申請行政復議的；不能證明申請人已經超過行政復議申請期限的；經審查不能證明申請人與具體行政行為不具有利害關係的。
對依法確實不屬於行政復議範圍或者應當通過其他途徑解決的事項，除依法不予受理外，要耐心解答群眾的訴求和疑惑，告知申請人解決問題的途徑，把工作做細做實，不能簡單一推了之。例如，對信訪處理意見不服申請行政復議的，應當告知申請人依照信訪條例的規定申請復查、復核；對舉報、控告處理決定不服申請行政復議的，應當告知申請人按照舉報、控告的相關規定表達訴求；對行政復議決定不服申請行政復議的，應當告知申請人可以依法向人民法院提起行政訴訟。上級住房城鄉建設部門要加強對行政復議受理活動的監督，及時糾正無正當理由不受理的行為，切實解決行政復議“告狀難”的問題。
(二)著力提高行政復議案件辦理質量和效率，努力做到“定紛止爭、案結事了”。提高行政復議案件辦理質量，是做好行政復議工作的關鍵。在辦案中要努力做到政治上維護大局、法律上無懈可擊、維護群眾權益合法合理。要制定和完善行政復議工作規程，規範案件受理、審查、決定等程序，完善案件集體討論、徵求專家意見等制度，進一步提高案件辦理的透明度，防止暗箱操作、偏聽偏信，保證案件受理有據、審理有序、裁決合法。
在案件審理中，既要嚴格依照法定職責、法定程序受理、審理行政復議案件，又要盡可能方便當事人，提高辦案效率，提供優質服務；既要公正裁決，堅決糾正違法或者不當的具體行政行為，不搞官官相護，姑息遷就，對一些案情複雜的行政復議案件，又要善於運用和解、調解等方式妥善處理，不能簡單地撤銷或者維持；既要重視審查具體行政行為是否合法，也要審查其是否適當(明顯不當的，要對被復議的具體行政行為予以變更)；既要保護當事人合法權益，也要維護公共利益，處理好個體與群體、局部與全局、當前與長遠的關係，要使每一件行政復議裁決都能夠成為經得起歷史檢驗的“鐵案”。
解決行政爭議的效率是行政復議制度的生命力所在。在當前形勢下，提高辦案效率尤其重要。要建立激勵機制，充分激發和調動行政復議工作人員的積極性、主動性和創造性；按行政復議程序辦事，少走彎路；在辦案過程中，要統籌考慮，未雨稠繆，在做好當前環節工作時，要為下一環節做好調研或材料準備；不斷提高行政復議工作信息化水平，為保證行政復議辦案質量和效率提供技術支持。
(三)努力創新行政復議工作機制，不斷增強行政復議的公信力和權威性。一是注重靈活運用書面審理、實地調查、公開聽證等多樣化審理方式。要區別行政爭議案件的繁簡程度，對事實清楚、爭議不大的案件，可以書面審理為主；對事實不清、爭議較大的案件，要認真核實情況，充分聽取專家和有關各方意見；對案情複雜、社會關注的重要案件，還要採取當面審理、公開聽證等方式。二是注重和解、調解，實現結案方式的多樣化。要弘揚“和為貴”的傳統文化，通過和解、調解，促進當事人與行政機關的相互理解和信任。行政復議機關進行調解，要遵從自願、合法的原則。三是認真落實行政復議意見書和建議書制度。要善於通過行政復議意見書和建議書，及時提出改進工作、規範執法、糾正錯誤、加強管理的意見建議，有關行政機關要將落實情況及時向行政復議機關報告。行政復議機構在辦案中發現群眾反映強烈的問題或有突發事件苗頭的，應及時向上級機關報告。
(四)大力加強行政復議能力建設，為做好行政復議工作提供組織保障。健全的工作機構和高素質的工作隊伍，是履行好行政復議職責的必要條件。一是要按照《行政復議法實施條例》規定、國務院領導同志講話要求和實際工作需要，抓緊配備、充實和調劑專職行政復議人員，切實保證一般案件至少有2人承辦、重大複雜案件有3人承辦，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。按照條例規定，復議機關負責法制工作的機構就是本機關的行政復議機構。還沒有設立專門法制機構的，請參會同志回去後向黨組彙報，並爭取編辦乃至黨委、政府的支持，依法加強行政復議機構建設。二是要按照《行政復議法》的規定，將行政復議活動所需經費列入機關預算，由財政予以保障。儘管法律有明確規定，一些地方落實得並不好，希望主管領導予以關注，幫助解決。三是要改善行政復議工作條件。行政復議工作中要接待大量群眾，有的要調查取證、現場勘驗，有的要當面審理、公開聽證，行政復議機關要為行政復議機構提供必要的接待場所，配備辦案必需的技術設備。四是要不斷提高行政復議人員的政治素質，強化其政治意識、大局意識、法制意識和責任意識；不斷加強行政復議人員的作風建設，樹立求真務實、團結協作、嚴謹細緻、清正廉潔的工作作風；不斷提高行政復議人員的業務能力。行政復議人員不僅要學習《行政復議法》，還要重視學習相關的實體法，確保準確適用法律。
(五)加強行政復議工作指導和宣傳工作，確保行政復議工作整體推進、協調發展。通過工作座談會等方式，總結交流工作經驗，研究行政復議工作中的共性問題。定期組織對行政復議人員的培訓。落實行政復議統計報告制度、行政復議工作狀況分析報告制度，組織編寫行政復議典型案例彙編。及時研究答覆地方的諮詢和請示。各省、自治區、直轄市住房城鄉建設部門也要結合實際，加強對基層的指導和監督，幫助他們解決自身難以解決的實際問題。
讓群眾了解行政復議制度，是發揮行政復議制度作用的重要基礎。各級住房城鄉建設部門要採取群眾喜聞樂見的形式，宣傳行政復議制度的基本知識、特點和優勢、成效和經驗，引導人民群眾更多地選擇行政復議渠道反映訴求，努力營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍。
各級住房城鄉建設行政復議機關要加強領導，把行政復議工作擺在本機關工作更加突出的位置，列入重要議事日程，積極加以推進；要支持和督促行政復議機構依法辦理行政復議案件，研究解決行政復議工作中遇到的困難和問題。
我想特別強調從源頭上預防和減少行政爭議的問題。住房城鄉建設系統産生行政爭議的重要原因，是一些部門的決策和執法行為離依法行政的要求還有不少差距：行政決策程序和機制不夠科學民主；有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生；一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平還有待進一步提高。我們一定要按照中央的要求，堅持標本兼治，加強科學民主決策，嚴格依法行政，自覺接受監督，最大限度地從源頭上預防和減少行政爭議。
同志們，行政復議工作是新形勢下推進住房城鄉建設的一個重要方面，在促進經濟發展、構建和諧社會中發揮著越來越重要的作用。我們任務艱巨，使命光榮，責任重大，一定要深入貫徹落實科學發展觀，統一思想、提高認識、振奮精神、紮實工作，努力開創行政復議工作的新局面，為實現住房城鄉建設事業科學發展做出新的更大貢獻！ (本文為作者于11月4日在住房城鄉建設系統行政復議工作會議上的講話）
