為進一步推進部門規章“立、改、廢”，規範國土資源行政處罰程序，提高執法效能，根據國土資源部領導指示，部執法監察局研究起草了《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》。按照《國土資源部立法工作程序規定》，部政策法規司要對《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》進行審查，進一步修改形成草案，提請部務會議審議通過，再予以正式發佈。

    本期特別策劃請部執法監察局負責人介紹《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》起草背景、主要內容、需要進一步破解的難點，以方便廣大基層國土資源執法監察人員積極參與，踴躍提出意見和建議，對辦法下一步的修改完善提供參考，讓最終的立法成果更具有針對性和可操作性，更能滿足基層國土資源執法工作的實際需要。

    行政處罰亂象亟須規範統一

    記者：現行關於查處國土資源違法違規行為的部門規章有哪些？在《行政處罰法》實施十多年的情況下，制定國土資源行政處罰辦法有哪些必要性？

    答：1995年12月18日和1993年7月19日，原國家土地管理局和原地質礦産部分別發佈了《土地違法案件查處辦法》、《違反礦産資源法規行政處罰辦法》（以下簡稱“兩個辦法”），均屬部門規章。在《行政處罰法》、《立法法》尚未出臺的背景下，兩個辦法的立法理念、立法技術和條款規定，在當時是較為先進的，對促進依法行政，規範土地、礦産行政主管部門查處土地、礦産資源違法案件，起到了積極作用。1996年10月1日《行政處罰法》實施以後，兩個辦法一直未進行修訂，一些內容已經不再適應新的形勢和要求。各級土地、礦産資源管理部門實際上已經摒棄了兩個辦法，轉而按照《行政處罰法》規定的程序來實施行政處罰。但由於《行政處罰法》規定的程序比較原則，沒有規定發現、核查、制止、立案、審理等環節，也沒有明確每個處罰環節具體如何操作，各地實施行政處罰時的做法不一，導致了一些地方的國土資源行政處罰因為程序違法而陷於敗訴境地，國土資源行政處罰程序亟待規範和統一，因此有必要制定國土資源行政處罰辦法。

    記者：那麼，兩個辦法具體在哪些方面不適應當前實踐需要？

    答：兩個辦法的一些內容與現行法律不相符。兩個辦法在《行政處罰法》以及修訂的《土地管理法》、《礦産資源法》之前出臺，一些內容如行政處罰種類、行政處罰程序、查封、對土地侵權行為的處理等，與上述法律不相符，有的甚至相抵觸、相衝突，造成地方國土資源行政主管部門實施行政處罰過程中難以把握。

    兩個辦法不能提供解決當前執法突出問題的法定依據。隨著形勢的發展，國土資源行政執法面臨著“執法難、法難執、難執法”等問題，如行政處罰程序不規範，部、省、市、縣四級國土資源行政主管部門管轄權限劃分不合理，調查缺乏手段、執行難以到位、結案沒有標準、行政處罰缺乏有效監督等，兩個辦法不能提供解決這些問題的法定依據。

    國土資源執法實踐中的好做法和好經驗需要總結，上升到制度層面。各級國土資源行政主管部門在查處國土資源違法案件中，探索了許多好做法，創造了許多好經驗，如執法監管共同責任機制、聯合辦案機制、證據先行登記保存、調查取證方法、送達方式、督促執行措施等，需要總結，上升到制度層面，吸納到規章中。

    新的國土資源管理體制需要一部統一的國土資源行政處罰辦法。1998年國土資源部組建以後，地方各級國土資源行政主管部門陸續成立，對土地、礦産違法案件的查處，由以前分散的土地行政主管部門、礦産資源管理部門負責，轉為現在統一由國土資源行政主管部門負責，客觀上也需要統一土地、礦産的行政處罰辦法。

    因此，制定《國土資源行政處罰辦法》，對於規範國土資源行政處罰，提高執法效能，保障和監督國土資源行政主管部門有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，都具有非常重要的意義。

    開門立法力求解決實際問題

    記者：在起草過程中如何體現開門立法的原則，做了哪些工作？起草的主要思路是什麼？

    答：為做好國土資源行政處罰辦法起草工作，部執法監察局認真總結了兩個辦法的實施情況，深入實地調研，問計于基層，問需于基層，走訪相關部委，廣泛收集資料，吸收地方同志參加研討，起草了《國土資源行政處罰辦法（徵求意見稿）》。形成徵求意見稿後，廣泛徵求地方國土資源行政主管部門、部有關直屬單位、部機關各司局的意見。同時，在國土資源部門戶網站、《中國國土資源報》公開徵求意見。匯總梳理各地反饋的意見後，部執法監察局在天津召開座談會，邀請天津等11個省（區、市）、部分市、縣國土資源行政主管部門的執法監察骨幹人員進一步討論，會後又作了修改，經局務會討論，形成了《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》（以下簡稱《辦法（送審稿）》），共八章九十二條。

    《辦法（送審稿）》起草的主要思路是：要具有針對性和可操作性，在現行法律法規的框架範圍內，有限地解決當前國土資源執法中的突出問題；要以規範各級國土資源行政主管部門實施行政處罰為主線，兼顧與行政處罰相關的其他問題，並體現出國土資源行政處罰的特色；要總結提煉國土資源執法實踐中行之有效的做法和經驗；要注意與《土地管理法》、《礦産資源法》的修改相銜接。

    記者：國土資源行政處罰適用哪些範圍？

    答：目前，國土資源違法案件包括以下四種類型：一是違反國土資源法律法規的規定，依法應當給予行政處罰的案件；二是非法批准徵收、佔用土地，或者非法批准勘查、開採礦産資源的案件；三是違反國土資源法律法規應當追究黨紀政紀責任的案件；四是違反國土資源法律法規應當追究刑事責任的案件。除了一些案件可由國土資源行政主管部門直接作出行政處分決定外，其他黨政紀處分案件只能由紀檢監察機關依法作出，刑事責任案件只能由司法機關追究，非法批准的案件只能由有權部門處理。儘管國土資源行政主管部門不能對這些案件進行處理，但是有權進行調查，發現需要追究上述責任時，可以將案件移送相關部門處理。因此，最終形成的國土資源行政處罰辦法除了適用於違反國土資源法律法規，依法應當給予行政處罰的案件外，其中有些規定如立案、調查取證、審理、決定處理意見等規定還適用於其他類型的國土資源違法案件。

    在處罰程序規定上有新的設計和思考

    記者：在國土資源行政處罰程序方面，《辦法（送審稿）》起草時如何考慮與《行政處罰法》以及其他相關行政規章銜接一致？作出哪些程序規定？

    答：由於兩個辦法一直未進行修訂，各級國土資源管理部門在實施行政處罰時，只能選擇適用《行政處罰法》，而《行政處罰法》的規定比較原則，地方在具體適用時會産生不同的理解、不同的做法，出現國土資源行政處罰程序不統一、不規範問題。《辦法（送審稿）》依據《行政處罰法》規定，結合國土資源違法案件查處的實際，作出詳細具體的程序規定。

    關於簡易程序。根據《行政處罰法》的規定，行政處罰的簡易程序只適用於違法事實確鑿並有法定依據，對公民處以50元以下、對法人或者其他單位處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰，並對程序作了原則性規定。具體到國土資源行政處罰，很少適用簡易程序。但是，為了保證國土資源行政處罰體系的完整性和簡易程序的可操作性，《辦法（送審稿）》第四章規定了國土資源行政處罰的簡易程序。

    關於聽證程序。為與《國土資源聽證規定》相銜接，《辦法（送審稿）》規定，當事人要求聽證的，應當在3日內提出，由國土資源行政主管部門按照國土資源部聽證規定組織聽證。但是，《辦法（送審稿）》對符合聽證的條件進行了重新界定。《國土資源聽證規定》第十九條第二款第（一）項規定的條件是，“較大數額罰款、責令停止違法勘查或者違法開採行為、吊銷勘查許可證或者採礦許可證等行政處罰的”，責令停止違法勘查或者違法開採行為，與《行政處罰法》第四十二條規定的“責令停産停業”不同，責令停止違法勘查或者違法開採行為的前提是該行為違法，其主體是違法行為人，而責令停産停業的前提是有其他違法行為，其主體是依法成立的法人或者其他組織。另外，責令限期拆除關係到當事人的切身利益。因此，《辦法（送審稿）》規定了聽證的條件是“作出較大數額罰款、吊銷勘查許可證或者採礦許可證、責令限期拆除等行政處罰決定的”。

    《國土資源聽證程序》沒有規定聽證結束後的程序，《辦法（送審稿）》對此進行了補充，明確聽證結束後，聽證機構應當出具聽證意見，報國土資源行政主管部門負責人批准。

    關於一般程序。歸納當前國土資源實施行政處罰實踐的做法，行政處罰一般程序主要有以下環節：發現、核查、制止、立案、調查取證、審理、決定處理意見、告知、陳述申辯或聽證、作出行政處罰決定、執行、結案。《行政處罰法》明確規定了調查取證、決定處理意見、聽證、告知、製作行政處罰決定書、執行等環節。目前各地基本能夠按照上述程序實施行政處罰，並結合實際，普遍增加了立案、結案等環節。但是，對於行政處罰程序是否包括發現、核查、制止和審理等環節，告知是在決定處理意見之前作出還是之後作出、改變擬作出的處罰決定後是否需要告知、如何執行等問題，各地做法不一。《辦法（送審稿）》對此進行了規範。

    記者：國土資源行政處罰案件大多適用一般程序，這也是執法實踐中遇到問題最多的環節，《辦法（送審稿）》在這方面作了哪些具體規定？

    答：關於發現、核查和制止。土地、礦産違法行為一旦既成事實，處理起來難度很大，造成的損失也很大。為解決這一問題，實踐中通常做法是，發現國土資源涉嫌違法行為後，進行初步核查，確認違法行為後，及時進行處置，概括來講，就是“早發現，早制止，早處置”。將這種已經被證明為行之有效的經驗、做法及時上升為規章，能夠為“早發現，早制止，早處置”提供法律依據。因此，《辦法（送審稿）》採納了上述做法，明確規定了發現涉嫌國土資源違法行為的途徑和處置程序。同時，為了落實共同責任，《辦法（送審稿）》還規定，必要時可以告知當地人民政府或相關部門。

    關於立案。立案是行政處罰的重要環節，通常的立案條件是，有違法行為，依法應當追究法律責任，屬於本級國土資源行政主管部門管轄。但是，對“有明確的違法行為人”是否應當作為立案條件，卻有不同認識，《土地違法案件查處辦法》將此作為立案條件，《違反礦産資源法規行政處罰辦法》未採納這一條件，國務院其他部委的規定也不盡相同。從查處違法案件的一般過程看，通常是先發現違法行為，進行調查取證，再發現違法嫌疑人，進而排查、確定違法行為人。確定違法行為人有時很複雜，耗時很久，如果確定違法行為人後，再進行立案、調查處理，不便於及時查清事實，處理案件。還會出現有案無法查的情形，比如違法行為人隱藏、逃跑等。因此，《辦法（送審稿）》未將“有明確的違法行為人”作為立案的必要條件。另一方面，儘管有些情形符合立案條件，但是實施行政處罰，沒有實際意義，比如違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的。因此，《辦法（送審稿）》又明確規定了不予立案的情形。

    關於審理。調查結束後，承辦人員撰寫調查報告，提出處理建議，在報辦案機構負責人審核前，先由專門人員對案件事實和處理建議進行審核把關，這個環節是審理，審理人員不能為同一案件的承辦人員或調查人員。審理並不是《行政處罰法》規定的程序，設置審理的目的是，保證國土資源違法案件調查處理的公平、公正，加強內部監督，防止調查人員濫用職權、枉法裁判。對調查進行審理，有兩種形式：一種是決定性，一種是參考性。決定性是指，審理意見一旦作出，承辦人員必須執行，只有經審理人員同意，才能將處理建議提交辦案機構負責人審核後，報國土資源行政主管部門負責人決定。參考性是指，審理意見只起到參考作用，無論審理人員是否同意，承辦人員都可以將處理建議報辦案機構負責人審核後，提交國土資源行政主管部門負責人審查決定。為充分發揮審理人員的積極性，提高辦案質量，更好地體現公平、公正，《辦法（送審稿）》規定的審理環節是決定性的。但是為了防止相互推諉，久拖不決，《辦法（送審稿）》規定，如果承辦人員對審理意見有異議的，可以提出書面理由，連同審理意見、調查報告和相關材料一起報辦案機構負責人決定。

    關於決定處理意見。決定處理意見是行政機關負責人對調查、審理情況進行審查，根據不同情況決定處理意見的環節。按照案件的複雜程度不同，決定處理意見的程序有三種：一是行政機關負責人自己審查後，作出決定；二是行政機關負責人主持召集有關職能機構負責人或者其他人員會審後，作出決定；三是行政機關負責人集體討論後，作出決定。無論是經過哪種程序，最後都要由行政機關負責人作出決定，這是由行政機關首長負責制的要求。行政機關負責人決定的處理意見主要有以下幾種：擬定行政處罰意見，不得給予行政處罰，不予行政處罰，移送紀檢監察機關，移送司法機關，退回辦案機構等。主要是基於違法事實是否存在，違法性質及情節輕重等情況。對事實清楚、證據確鑿、定性準確、理由充分、依據正確、處罰適當、程序合法的，擬定行政處罰意見；違法事實不存在的，或者違法事實輕微或及時糾正且沒有造成嚴重危害社會後果的，不得給予行政處罰；對違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；違法行為涉嫌構成犯罪的，移送司法機關；違法行為需要追究黨紀、政紀責任的，移送紀檢監察機關；事實不清、證據不確鑿、定性不準確、理由不充分、依據不正確、處理不適當、程序不合法的，退回辦案機構，重新或補充調查、修改、糾正。

    《辦法（送審稿）》還規定了非法批准案件的處理，即對地方人民政府或其他部門非法批准徵收、使用土地，非法批准勘查、開採礦産資源的，建議同級或上級人民政府或有關部門撤銷批准文件。對國土資源行政主管部門非法批准徵收、使用土地，非法批准勘查、開採礦産資源的，責令或直接撤銷批准文件。

    關於告知、陳述申辯、聽證。《行政處罰法》第三十一條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。第四十二條進一步規定，行政機關作出責令停産停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利。執法實踐中，告知通常體現為給當事人下發告知書；對不符合聽證條件的，下發行政處罰告知書；對符合聽證條件的，下發聽證告知書，不用同時下發行政處罰告知書。

    根據當事人要求權利的不同，告知後，有三種程序可供選擇：一是當事人放棄權利，行政機關直接作出行政處罰決定。二是當事人要求聽證權利，行政機關應當組織聽證。三是當事人要求陳述和申辯權利，行政機關應當組織聽取。聽證、陳述和申辯後，行政機關採納了當事人提出的事實、理由和證據，決定改變擬作出的行政處罰決定，是一個新的行政處罰決定，仍要按照《行政處罰法》的規定進行告知，符合聽證條件的，還要進行聽證告知。

    關於作出行政處罰決定。告知後，國土資源行政主管部門應當作出行政處罰決定，這個環節主要以行政處罰決定書為載體。《辦法（送審稿）》詳細規定了行政處罰決定書的內容。為了及時辦結案件，《辦法（送審稿）》規定了行政處罰的期限，即自立案之日起90日內應當作出行政處罰決定。對案情複雜的案件，可以延長，但要經過報批。另外，為了充分保護當事人的權益，《辦法（送審稿）》規定，在作出行政處罰決定之前，不向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯、聽證的行政處罰決定無效。當事人逾期不提出或者放棄陳述、申辯、聽證權利的除外。

    關於執行。行政處罰決定書一旦送達當事人後，就産生法律效力，當事人應當自覺履行。當事人逾期不履行，作出行政處罰決定的機關可以採取一些措施督促當事人履行行政處罰決定，《辦法（送審稿）》詳細規定了這些措施。如果當事人仍不履行，作為國土資源行政主管部門自身沒有強制執行權，只能申請人民法院強制執行，除此之外，根據最高人民法院關於《行政訴訟法》的司法解釋規定，國土資源行政主管部門還可以向人民法院申請財産保全，申請先予執行，通過這些措施來達到執行目的。

    《辦法（送審稿）》還規定了中止執行和終結執行的情形和批准程序。對於在執行過程中，自然人死亡、法人或者其他組織被依法終止時，對當事人處以罰款、沒收違法所得、沒收礦産品、沒收建築物或其他設施的，《辦法（送審稿）》規定應當將承受當事人權利義務的自然人、法人、其他組織作為被執行人。

    基層國土資源行政主管部門提得最多的是沒收財物尤其是沒收建築物或其他設施如何執行等問題。《辦法（送審稿）》規定，應當及時移送同級財政部門處理。另外，也對退還土地的執行作了規定。

    關於結案。結案是行政處罰結束的標誌，通常意義上講，只有在行政處罰決定執行完畢後才能結案。但是，國土資源違法後果的特點決定了行政處罰執行難，對於土地違法行為，要麼沒收，要麼拆除，當事人不願自覺履行，國土資源行政主管部門沒有強制執行權，只能申請人民法院強制執行，因此，能否執行到位的決定權並不在國土資源行政主管部門。基於這種考慮，國土資源行政主管部門在履行職責完畢後，就可以結案。但是為了避免國土資源部行政主管部門履行職責不積極，對申請法院強制執行的案件，國土資源行政主管部門仍需要積極溝通協調，爭取執行到位。因此，《辦法（送審稿）》規定，已經申請強制執行，但人民法院既未受理，也未説明原因的，或者人民法院已經受理，但超過6個月未予執行也未作出不予執行的裁定的情形，可以結案。

    行政處罰標準尺度有望進一步厘清

    記者：國土資源違法案件涉及因素多而複雜，《辦法（送審稿）》在完善行政處罰依據方面有哪些考慮？對行政處罰有哪些監督制度？

    答：隨著經濟社會的發展和形勢的變化，地方國土資源行政主管部門在實施行政處罰過程中，由於對某些問題的處理沒有可操作性的規章作為依據，經常感到無所適從或者做法不一，如法律有無溯及力，法律規定不一致如何適用，當事人不同的違法行為能否合併處罰，什麼是違法行為連續或繼續狀態，行政處罰從輕、減輕、從重的標準以及立案、撤案、結案標準等。《辦法（送審稿）》第六章專門對上述問題作出規定。

    《行政處罰法》第五十四條規定，行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。《辦法（送審稿）》在第七章專門對此進行細化，規定了監督途徑、監督啟動、監督內容等。國土資源行政主管部門通過監督檢查、案件質量評查、違法案件備案、違法案件綜合統計、當事人申訴或檢舉等途徑，發現本級或下級國土資源行政主管部門的行政處罰可能存在錯誤的，經行政機關負責人批准，可以啟動監督程序，對已經作出的行政處罰決定進行重新審查，分別作出處理。

    記者：國土資源部門無權採取行政強制措施，是基層國土資源部門反映最強烈的問題之一，《辦法（送審稿）》在行政措施方面的規定是如何考慮的？

    答：儘管國土資源行政主管部門沒有強制執行權，但是作為行政機關，可以採取一些行政措施來達到行政管理目的。這些措施有些是依據法律法規的規定，有些可以根據實際情況作出。為了及時制止違法行為，保證調查取證順利進行，促進執行到位，《辦法（送審稿）》規定了諸如此類的行政措施。另外，為了與修訂中的《土地管理法》、《礦産資源法》相銜接，《辦法（送審稿）》規定，法律法規規定可以採取行政強制措施的，國土資源行政主管部門依法根據具體情況實施。這樣，一旦《土地管理法》、《礦産資源法》或者地方性法規規定了行政強制措施，這一條就可以適用了。

    有待徵集意見和建議的問題

    記者：在《辦法（送審稿）》正式出臺之前，還有哪些問題有待進一步討論、研究，希望大家提出意見和建議？

    答：為切實增加針對性和可操作性，在《國土資源行政處罰辦法》正式發佈以前，仍需重點圍繞以下問題進一步深入探討，希望大家提出合理化的意見和建議。

    國土資源行政處罰怎樣做到“事實清楚、證據確鑿、定性準確、理由充分、依據正確、處罰適當、程序合法”？

    如何劃分部、省、市、縣四級國土資源行政主管部門之間國土資源違法案件的管轄權？

    採取哪些有效措施解決“執法難、法難執、難執法”？

    聯合執法及共同責任的做法，如何在《國土資源行政處罰辦法》中體現？

    如何進一步明確和細化國土資源行政主管部門調查的職權和措施？

    對涉嫌構成犯罪追究刑事責任的國土資源違法案件繼續實施行政處罰的理論依據和實際做法？

    審理程序如何設置？

    陳述、申辯、聽證後，行政機關改變擬作出的行政處罰決定，是否還需要重新告知？

    沒收違法建築物怎樣執行，違法所得如何計算，責令行為是不是行政處罰，什麼是連續或繼續狀態、合併處罰的情形等問題？

    怎樣對行政處罰決定實施有效監督？(陳相花)