促進社會主義新農村建設的重要舉措
——財政部會計司司長劉玉廷解讀四部委《關於進一步加強
村級會計委託代理服務工作的指導意見》

    2月8日，中紀委、財政部、農業部、民政部聯合印發《關於進一步加強村級會計委託代理服務工作指導意見的通知》（財會[2010]4號）（以下簡稱《指導意見》），引起社會各界廣泛關注。《指導意見》對於認真貫徹中央紀委、中組部、民政部等十二部委《關於開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》（民發[2009]20號）和《中共中央紀委、監察部、財政部、農業部關於進一步規範鄉村財務管理工作的通知》（中紀發[2006]24號）精神，規範農村集體財務管理，強化村集體經濟組織會計核算，進一步加強村級會計委託代理服務工作，深入推進農村黨風廉政建設具有十分重要的意義。

會計委託代理服務是規範農村集體經濟財務管理的有效模式

    農業、農村、農民問題（“三農”問題）關係黨和國家事業發展全局。黨中央、國務院對此高度關注，出臺了一系列政策措施促進社會主義新農村建設。近年來，隨著農村集體財務管理規範化建設的推進，各地立足實際，積極探索，不斷創新，紮實工作，使農村集體財務管理工作取得了明顯成效。但是，一些地方村級財務管理不規範、制度不健全、核算不準確、公開不完善、監管不到位等問題仍不同程度存在。湖北、廣西、廣東、浙江等省大膽創新，積極實踐，摸索出會計委託代理服務這樣一條將農村財務管理與基層民主建設相結合的新路，在加快農村和諧穩定發展、深化農村黨風廉政建設、促進社會主義新農村建設過程中發揮了非常重要的作用。

    開展會計委託代理服務工作為加快農村和諧穩定發展奠定了重要基礎。農村集體財務管理是村級經濟事務管理的重要內容，是集體資産管理、土地承包管理、農民負擔管理等工作的基礎，涉及廣大農民的切身利益。因此，加強農村集體財務管理直接關係到農村和諧穩定發展。會計委託代理服務工作在維持村集體資金所有權、使用權、審批權和監督權不變的情況下，積極引入民主決策和民主監督機制，通過村民會議、村民理財小組、村民委員會等組織方式，邀請村民廣泛參與村集體經濟組織財務收支預算審批、日常村級開支審核、一般項目建設決策等村財務管理的全過程，實現了村集體經濟的財務決策民主化，財務狀況公開化，財務監督制度化。“給百姓一個交代，還幹部一個清白”。會計委託代理服務工作消除了可能引發農村社會不穩定的因素，化解了因財務信息不透明而引起的幹群矛盾，促進了農村的和諧穩定。

    開展會計委託代理服務工作為深化農村黨風廉政建設提供了制度保障。規範鄉村財務管理工作是加強農村基層黨風廉政建設的重要內容，是改進農村基層幹部作風、維護農民群眾切身利益的重要舉措。其中，推行會計委託代理服務工作，鼓勵有條件的地區探索引入社會仲介機構為村級財務管理服務是規範村級財務工作的重要手段之一。會計委託代理服務工作通過健全村民民主理財制度，引入社會仲介機構參與村集體資金、賬務管理，進一步規範了銀行賬戶、銀行存款、現金、債權債務、票據使用和會計檔案等的管理，健全了財務預算決算、開支審批、審計監督制度，有效避免了村集體資金被貪污、擠佔、挪用等腐敗行為。調查表明，廣西賀州市昭平縣實行會計委託代理服務工作後，在村“兩委”換屆選舉前，對全縣12個鄉鎮、152個村開展村幹部離任審計工作，未發現一起貪污挪用公款的違法違紀現象。

    會計委託代理服務工作為促進社會主義新農村建設發揮了積極作用。建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，其宗旨是加快農村建設發展，實現農村的“生産發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。會計委託代理服務工作通過集中核算，精簡了人員，有效減少了鄉村行政開支，減輕了農民負擔，鞏固了農村稅費改革成果；通過資金直達農戶，為全面實現村資金直達農戶和項目單位提供了保證，促進“三農”政策等各項惠農政策的落實；通過代理服務平臺，實現了政府職能由徵管型向服務型的轉變，加強了基層組織建設，有力地促進了農村各項事業的全面發展。

科學推進會計委託代理服務各項工作

    會計委託代理服務工作從“摸清”家底開始，在鎖定“舊賬”的基礎上，採取自願委託方式，由代理服務機構完成會計委託代理服務工作，切實做到積極穩妥，嚴密組織，科學推進。

    會計委託代理服務工作應遵循有關法律法規開展。依法理財是會計委託代理服務工作的前提和基礎。會計委託代理服務工作必須符合《村民委員會組織法》、《會計法》和國務院有關文件規定，遵循村民自治、村務公開、民主管理、加強監督的原則，在尊重農民群眾意願和民主權利的基礎上，各代理服務機構依法與各村民委員會簽訂會計委託代理服務協議（以下簡稱委託協議）。實施代理服務後，維持村委會各項資金的所有權、使用權、審批權和收益權不變。

    會計委託代理服務工作應實行村級財務與資金的“雙委託”管理。開展會計委託代理服務工作後，各代理服務機構接受委託，對村級財務與資金進行管理，各行政村不再設會計和出納，只配備專職或兼職的出納（報賬員），其資金由代理機構進行統一管理，規範會計基礎工作，實現“五個統一”，即統一資金賬戶、統一報賬時間（段）、統一報賬程序、統一會計核算、統一檔案管理。代理服務機構可對村級財務的管理與決策提供相關意見和建議。

    會計委託代理服務工作應加強內部控制管理。會計委託代理服務工作必須科學設置工作流程和工作崗位，明確各環節、各崗位的分工和職責，實現權責一致、相互監督。村級集體組織法定代表人是村級財務會計工作的負責人，對本村的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責；村出納（報賬員）由通過民主選舉産生的村幹部兼任或由通過民主程序産生的村民擔任，主要負責村級收入、支出原始憑證的收集整理，村級備用金的領取、保管和定期向代理服務機構報賬；開展會計委託代理服務工作的行政村應通過民主程序産生村民民主理財小組，對村級收入、支出情況逐項進行審核，並提出意見，其中，村民民主理財小組的成員不得由村幹部以及與村幹部有直系親屬關係的人擔任並應向代理服務機構進行備案，留取相關印鑒；代理服務機構原則上設總會計1人，代理會計、資金會計（出納）若干人，由持有《會計從業資格證》的人員擔任，負責發放備用金，審核報銷票據，進行賬務處理，匯總編制明細賬、總賬和月報、季報、年報，並對各村的財務檔案進行歸集管理。有條件的地方，可以探索採用會計師事務所承擔會計委託代理服務工作的模式。

    會計委託代理服務工作應切實加強村集體經濟財務管理工作。村集體資金採取備用金領取方式進行管理，實際開支時，需經村民主理財小組審核同意並加蓋印鑒後，由村集體組織法定代表人審批簽字；如遇重大開支和事項，還需先經過村民會議審議通過。實行村級財務預決算制度，以經村民會議審議通過後的財務預算作為村集體當年資金開支的依據，並在年度終了時由代理服務機構根據該年各行政村資金實際使用情況，編制決算報告，送各行政村村民會議審議。實行村級財務定期報賬制度，代理服務機構在受理村報賬員報賬時，應逐一核實有關憑證，凡符合村財務預算內容，手續、印信齊全，憑證合規的開支方可報銷入賬。實行村財務定期公開制度，代理服務機構應定期向村民委員會提供詳細、完整的村財務信息，並由村民委員會定期在本村公開位置予以公佈，接受村民的監督。實行村級財務會計檔案管理制度，代理服務機構應研究制訂村級財務會計檔案管理辦法，加強對村級財務會計檔案的整理和歸檔，對各村的財務會計檔案實行分櫃管理，編制檔案目錄，並妥善保管。

    此外，在開展會計委託代理服務工作過程中，有條件的地區還要積極探索電算化管理模式，由上級部門集中開發軟體，配置設備，通過一個平臺，將社情、村情、民情匯集到了一起，全面實現會計處理、財務監管、資金下撥、村務公開等職能，方便農民群眾查詢、監督，增加管理的透明度，節省行政成本，進一步減輕村民負擔。

妥善解決好會計委託代理服務工作中的關鍵問題

    會計委託代理服務工作內容豐富，千頭萬緒，妥善解決好以下關鍵問題尤為重要。

    加強代理服務制度建設。不依規矩，不成方圓。在會計委託代理服務工作前期準備和具體實施過程中，各級部門應加強有關制度的研究和制定工作，積極探索開展會計委託代理服務工作的新方式、新方法，健全代理服務的各項日常管理規章制度，特別是要抓緊探索建立健全電算化工作模式和會計師事務所會計委託代理服務工作模式下的制度要求和管理規範，確保會計委託代理服務工作的順利有效開展。

    加強對涉農票據的管理。規範的票據是會計核算的前提和基礎，至關重要。在開展會計委託代理服務工作過程中要以規範涉農票據為重點，加強對涉農票據的日常管理，規範票據的使用行為，加大對票據使用的監管，有條件的地方可以由省級財政稅務部門統一印製、發放農村商用票據、報銷表格、村集體經濟組織內部結算憑證等，力爭徹底消除“白條”入賬現象。

    加強從業人員隊伍建設。政以才治，業以才興。合格的從業人員是做好會計委託代理服務工作的重要基礎。會計委託代理服務工作必須重視從業人員隊伍建設工作。首先，要加強對村出納（報賬員）的管理。村出納（報賬員）經民主程序産生後應及時向代理服務機構備案，在經業務培訓、考核合格，具備相應的政策水平和報賬業務技能後，方可上崗，並在不違犯法律、法規和財經紀律的前提下，不宜隨意更換。其次，要加強對代理服務機構人員的管理。代理服務機構的人員應具備相應的知識能力，熟悉農村財務工作，機構負責人還應具備助理會計師以上專業技術資格或者專門從事會計工作三年以上。其三，要加強對從業人員的培訓。代理服務機構應定期對村報賬員、村民理財小組成員、代理會計、資金會計（出納）進行相關業務培訓，對新任用（命）的村報賬員和代理機構工作人員，還應進行相應的崗前培訓。最後，要加快對電算化人才的培養。一方面，要加大對軟體設計人才的培養，豐富適合會計委託代理服務工作需求的管理軟體市場，加快推進會計委託代理服務工作電算化建設進程；另一方面，要加大對從業人員電算化知識的培訓，使他們熟練掌握信息化操作、管理技術，加快推進會計委託代理服務工作電算化實施步伐。

    加強審計監督工作。加強審計監督，讓百姓信任、放心是順利實施會計委託代理服務工作的重要保障。開展會計委託代理服務工作應堅持審計監督制度，加強對代理服務機構會計基礎工作、會計檔案管理、機構日常管理等的考核力度，除通過村務公開，接受群眾廣泛監督外，代理服務機構還應主動接受上級部門及有關單位實施的審計監督，並公開審計結果。村民委員會換屆、代理服務機構主要負責人輪換時，有關部門還應組織相應的離任審計。

正確處理好會計委託代理服務工作中的重要關係

    會計委託代理服務工作政策性強，涉及面廣，關係到農村集體經濟組織和廣大農民群眾的切身利益，必須正確處理好以下重要關係。

    處理好與農民群眾的關係。尊重農民意願是開展會計委託代理服務工作的重要前提。《村民委員會組織法》第十九條明確規定“涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定”。在開展會計委託代理服務工作中要注意方式、方法，注重政策導向和宣傳，積極爭取廣大農民群眾的支持，切不能搞“一刀切”，強行攤派。

    處理好與村幹部的關係。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，並由村幹部代表村民履行日常管理職責。開展會計委託代理服務工作勢必要削弱村幹部的權力，增強對村幹部的監督，村幹部難免會有抵觸情緒。而村幹部又是推動、實施會計委託代理服務工作的骨幹。所以，開展會計委託代理服務工作必須做好村幹部的説服、教育工作，讓他們多從集體發展的角度看問題，多從正確處理好幹群關繫上看問題，多從加強基層政權建設上看問題，使他們自願加入到會計委託代理服務工作中來。

    處理好與鄉鎮黨委政府的關係。鄉鎮黨委政府是管理和指導農村工作的橋頭堡，是開展會計委託代理服務工作不可或缺的重要支撐。在開展會計委託代理服務工作過程中，要積極爭取當地黨委政府的支持和指導，努力開創黨委政府牽頭、各職能部門配合、廣大群眾參與的良好局面。

    處理好各職能部門之間的關係。農村管理工作錯綜複雜，千頭萬緒，任何一個部門都“孤掌難鳴”，必須加強協調配合。在開展會計委託代理服務工作中，要按照《會計法》和國務院“三定”方案的精神，加強各部門間的協調配合，避免扯皮，尋求共贏，既發揮各自優勢，又統籌協調推進，將會計委託代理服務工作抓實抓好抓出成效。

全力抓好《指導意見》貫徹落實工作

    《指導意見》的印發，是加強農村會計工作的一個重要里程碑。為積極貫徹落實文件有關要求，各級財政部門要切實抓好以下幾方面工作。

    加強政策宣傳，確保《指導意見》深入人心。具有廣泛的群眾基礎是開展會計委託代理服務工作的必要前提。目前，會計委託代理服務工作正由初步試點逐步走向全面推廣和深化。《指導意見》下發後，各級財政部門要緊密圍繞《指導意見》以及相關涉農、支農財政會計政策制度，採取各種有效的途徑加強宣傳，讓廣大農民群眾了解政策、掌握政策、擁護政策、打消疑慮，為會計委託代理服務工作的全面實施夯實基礎。

    加強調查研究，因地制宜地開展會計委託代理服務工作。各級財政部門要結合本地實際情況，深入調研，廣泛聽取意見，結合《指導意見》和《財政部關於開展村級會計委託代理服務的指導意見》（財會[2008]8號）有關精神，制定本地區貫徹落實《指導意見》要求的具體辦法，因地制宜、循序漸進地開展工作。

    加強溝通協調，為會計委託代理服務工作創造良好的工作和政策環境。各級財政部門要主動向紀檢部門彙報，積極與農業、民政部門以及其他有關部門協調溝通，積極爭取當地黨委政府的支持，定期向有關單位和上級部門彙報、宣傳會計委託代理服務工作進展和實施成果，努力建立長效的工作聯動機制，加強合作，步調一致，多管齊下，紮實推進會計委託代理服務工作。

    加強日常管理，全面推進代理服務各項工作。各級財政部門要高度重視會計委託代理服務工作，要將會計委託代理服務工作列入本單位日常工作的重要內容，採取積極舉措持續推進會計委託代理服務工作，不斷加強涉農、支農財政會計政策制度研究，在總結經驗的基礎上，指導地方和代理機構不斷改進會計委託代理服務工作方式、方法，細化村財務公開的內容，方便農民群眾參與對村集體經濟的管理和監督。我部從今年起將把地方財政部門開展會計委託代理服務工作情況作為年度工作考核的重要內容。

    加強指導，積極引入會計師事務所開展會計委託代理服務工作。會計師事務所作為社會仲介機構參與會計委託代理服務工作，能夠更加有效地提高會計委託代理服務工作結果的公信力，提升會計委託代理服務工作質量，推動會計委託代理服務工作的深入開展。國務院辦公廳轉發財政部《關於加快發展我國註冊會計師行業的若干意見》（國辦發[2009]56號）明確指出會計師事務所要“積極開展新業務的試點工作”，“開展農村財務公開試點”，《指導意見》也明確要求“有條件的地方，可以聘請會計師事務所承辦村級會計委託代理業務”。各級財政部門要認真貫徹落實好兩個文件的精神，以此為契機，加大對會計師事務所開展會計委託代理服務工作解決途徑的研究工作，做好政策配套，加強後續管理，加快推進中小會計師事務所的發展。