關於2009年全國建設領域
節能減排專項監督檢查建築節能檢查的通報

建科[2010]45號

各省、自治區住房和城鄉建設廳，直轄市、計劃單列市建委（建設局），新疆生産建設兵團建設局：

    為貫徹落實《民用建築節能條例》和《國務院辦公廳關於印發2009年節能減排工作安排的通知》（國辦發[2009]48號）要求，進一步推進建設領域節能減排工作，2009年12月14日至29日，我部組織對全國建築節能工作進行了檢查。檢查範圍涵蓋了全國24個省、自治區（四川、新疆及西藏除外）、4直轄市，共對5個計劃單列市、24個省會（自治區首府）城市、24個地級城市以及24個縣（縣級市）進行了檢查，並抽查了工程建設項目施工圖設計文件和在建工程施工現場，下發100項執法建議書。現將檢查主要情況通報如下：

    一、建築節能工作情況及成效

    2009年是完成“十一五”節能規劃目標的關鍵之年。各地圍繞國務院明確的建築節能工作目標和重點，突出思路創新、機制創新和管理創新，建築節能各項工作取得明顯成效。

    （一）控制增量，新建建築執行節能強制性標準成效顯著。根據各地上報的數據匯總，到2009年底，全國城鎮新建建築設計階段執行節能強制性標準的比例為99％，施工階段執行節能強制性標準的比例為90％，基本完成國務院提出的“新建建築施工階段執行節能強制性標準的比例達到90％以上”的工作目標。全年新增節能建築面積9.6億平方米，可形成900萬噸標準煤的節能能力。全國累計建成節能建築面積40.8億平方米，佔城鎮建築面積的21.7％，比例逐年提高。北京、天津、河北、河南、遼寧、吉林、黑龍江、青海等省市新建建築全部或部分實施65％節能標準。

    （二）調整存量，北方採暖地區既有建築供熱計量及節能改造穩步推進。截至2009年採暖季前，北方15省市已經完成節能改造面積共計10949萬平方米，其中2009年完成改造面積6984萬平方米，超額完成了國務院確定的6000萬平方米年度改造任務。據測算，完成節能改造的項目可形成年節約75萬噸標準煤的能力，減排二氧化碳200萬噸。通過對既有建築的節能改造，採暖期室內溫度提高了3～6℃，部分項目提高了10℃以上，室內熱舒適度明顯改善。天津、河北、山東、山西、內蒙古、吉林、甘肅等地部分改造項目同步實施按用熱量計量收費，住戶平均節省熱費支出在10%以上，初步形成了有利於改造的群眾基礎。財政部根據實地核查結果，下撥獎勵資金12.7億元，用於對改造項目的補助。上海、江蘇、湖南、深圳等省市開展了既有建築節能改造工作，對過渡地區和南方地區開展這項工作進行了探索和實踐。

    （三）節能監管，國家機關辦公建築和大型公共建築節能運行與改造服務體系建設繼續深入。截至目前，全國共完成國家機關辦公建築和大型公共建築能耗統計29359棟，確定重點用能建築2647棟，完成能源審計2175棟，公示了2441棟建築的能耗狀況。北京、天津、深圳市能耗監測平臺均已通過驗收。全國已對758棟建築的能耗進行了實時動態監測。第一批12所節約型校園建設試點單位工作穩步推進，效果明顯，人均能耗與2005年72所教育部直屬的高校人均能耗相比，節能60%以上。2009年又確定了18所大學作為節約型校園建設試點。中央財政安排1.7億元，對先期開展節能監管體系建設的24個示範省市之外的其他地區給予經費補助，確定江蘇、內蒙古、重慶為第二批能耗監測平臺建設試點。

    （四）優化結構，可再生能源建築一體化規模化應用取得突破。財政部、住房城鄉建設部根據黨中央國務院“擴內需、保增長、調結構、促民生”的戰略部署和可再生能源建築應用發展形勢的需要，適時調整了示範方式和內容，啟動我國“太陽能屋頂計劃”，2009年共支持了111個太陽能光電建築應用示範項目，總裝機容量91兆瓦。組織實施“可再生能源建築應用城市示範”和“農村地區可再生能源建築應用示範”工作，確定了第一批21個示範城市和38個農村地區縣級示範，推進可再生能源建築應用工作方式從抓單個項目轉向了抓區域整體，統籌兼顧城市與農村。截至2009年底，全國太陽能光熱應用面積11.79億平方米，淺層地能應用面積1.39億平方米，分別比2008年增長14.2％、35.4％。光電建築應用裝機容量 420.9兆瓦，實現突破性增長。

    （五）模式轉變，推進建築節能工作實現轉型與升級。按照國務院要求，一些省市把推廣綠色建築、低碳生態城市區域建設作為促進城鄉建設模式轉變的重要抓手，認真組織申報和實施“低能耗建築和綠色建築雙百工程”和“綠色建築評價標識”工作，同時結合地區實際編制綠色建築評價標準、組織綠色建築示範工程等，不斷加大綠色建築的推廣力度。天津中新生態城、深圳光明新區、河北唐山曹妃甸新城、江蘇蘇州工業園區、湖南長株譚和湖北武漢資源節約環境友好配套改革試驗區等正在進行低碳生態城區建設實踐。大連市大力發展環境友好型住宅，每年推廣100萬平方米，佔全市竣工面積的20%，實現了新建建築節能水平的提高和節能模式的轉變。

    （六）質量控制，建築節能材料和産品應用水平不斷提高。各地圍繞落實《住房和城鄉建設部、國家工商行政管理總局、國家質量技術監督檢驗檢疫總局關於加強建築節能材料和産品質量監督管理的通知》（建科[2008]147號），通過採取市場抽查、巡查和專項檢查、建立材料産品備案、登記、公示制度，發佈推廣、限制和淘汰目錄，建立輿論監督和考核評價機制等方式，初步建立起建築節能材料和産品質量監管的長效機制，建築節能材料和産品在生産、流通和使用環節存在的問題初步得到糾正，有效保證了建築節能工程質量。墻體材料革新工作取得積極成效，管理體制進一步理順，相關規章制度、標準規範體系進一步完善，新型墻體材料産量佔墻體材料總産量的比重為61%，應用比例達到60%。

    天津、北京、上海、重慶四個直轄市和山東、內蒙古、吉林、山西、河南、青海、江蘇、安徽、湖北、浙江、廣西、福建等省（自治區），以及深圳、青島、太原、哈爾濱、銀川、瀋陽、南京、武漢、合肥、長沙、廣州、廈門等城市建築節能各項工作目標明確，責任落實，政策配套，措施紮實、具體，工作成效明顯，形成了良好的建築節能工作局面，給予表揚。

    二、主要做法和經驗

    （一）制度完善，推進建築節能。一是法律法規方面。各地積極制定本地區的節能行政法規，河北、陜西、山西、湖北、湖南、重慶、青島、深圳等地出臺了建築節能條例，有15個省（區、市）出臺了資源節約及墻體材料革新等相關法規，22個省（區、市）出臺了相關政府令，以《節約能源法》為上位法，《民用建築節能條例》為專門法規，各地方行政法規相配套的建築節能法律體系初步建立。二是經濟政策方面。按照國務院要求，財政部、住房城鄉建設部先後在可再生能源建築應用、國家機關辦公建築和大型公共建築節能監管體系建設、北方採暖地區既有居住建築供熱計量及節能改造等方面制定了財政支持政策，2009年中央財政共安排補助資金38.7億元。北京、上海、內蒙古、山西、青海、江蘇、湖北、廣西、深圳等地對建築節能的財政支持力度較大，安排了專項資金。2009年各省（區、市）共安排10.3億元支持建築節能工作，形成了財政支持建築節能的良好工作局面。三是目標責任方面。目前，全國各省（區、市）均制定了建築節能“十一五”專項規劃，提出了建築節能具體節約目標，總計1.39億噸標準煤，並按重點領域進行了分解，其中有27個省（區、市）明確了建築節能承擔本地區單位GDP能耗下降的任務，部分省市採取逐級簽訂責任書的方式，將建築節能目標及任務層層落實。

    （二）組織健全，保證建築節能。一是建立了建築節能協調議事機制。各省（區、市）住房城鄉建設主管部門均成立了主要領導或分管領導任組長的建築節能領導小組。其中北京、天津、上海、黑龍江、吉林、山西、陜西、內蒙古等省（區、市）成立了政府分管領導任組長，住房城鄉建設、發展改革（經貿）、財政等相關部門參加的建築節能工作協調領導小組，各城市也成立了相應機構，形成了各部門聯動、齊抓共管的局面。二是建築節能管理機構能力進一步加強。山西省省、市、縣三級都建立了建築節能監管機構，建築節能專職管理人員100多人。上海市19個區（縣）都設立了建築節能管理辦公室，管理人員共101人。全國有18個省（區，市）將墻體材料革新工作和建築節能工作統一交由住房城鄉建設主管部門負責，以墻改為抓手推進建築節能，效果明顯。

    （三）監管閉合，落實建築節能。各地充分利用現有法律法規確定的許可和制度，逐步建立起從設計、施工圖審查、施工、竣工驗收備案到銷售和使用等環節的監管機制，效果明顯。在設計環節，建立了建築節能設計審查質量的專項調審制度；在施工圖審查環節，對建築節能進行專項審查；在施工環節，全面執行《建築節能工程施工質量驗收規範》，制定專項建築節能施工方案、建築節能監理工作導則及工程質量監督要點，規定了嚴格的節能審查監管工作程序和要求，確保節能工程質量；在竣工驗收環節，部分省市實施了建築節能專項驗收，部分地區已開始實施民用建築能效測評標識制度，哈爾濱市對70余個節能建築小區進行了檢測認定，面積達610余萬平方米，對達標的節能建築頒發了節能建築認定證書和節能建築標識牌；在商品房銷售環節，部分省市實施了建築節能信息公示制度，南京市在房屋銷售和交付中，統一使用含節能條款的《質量保證書》、《使用説明書》和新修訂的銷售合同。同時，各省市都組織開展了建築節能專項檢查，通過採取對違規工程停工整頓、違章企業通報批評、違法行為依法處罰等措施，加大了執法力度，在社會上形成了良好的建築節能氛圍。

    （四）科技支撐，引導建築節能。一是在技術標準方面，各地非常重視建築節能標準體系建設工作，結合地區實際，及時把一些先進成熟的技術産品編入工程技術標準和標準圖，通過技術規範強制推廣新技術、新産品，既為建設科技和建築節能工作提供了有力的支撐，又加速了科技成果的轉化。江蘇、浙江、廣西、深圳、太原等地制定了綠色建築相關標準，具有前瞻性、地域性和經濟性特點，發揮了標準的引導和規範作用。二是在科研開發方面，各地比較注重發揮科技先導和支撐作用，圍繞建築節能重點工作，結合地區實際，積極籌措資金，安排科研項目，為建築節能深入發展做好科技儲備。三是在示範推廣方面，各地以建築節能示範工程為載體，一方面積極申報國家級的示範項目，另一方面結合本地實際，不斷豐富示範類型，提高示範水平。通過示範既推廣了建築節能技術和産品，又引導地區建築節能的發展方向。

    （五）突出重點，拓展建築節能。一是從單體建築節能向小區、區域乃至城市整體節能拓展。深圳市提出要以綠色建築為基礎，將總面積為156平方公里的光明新區建設成為建築與人、城市與環境和諧發展的綠色建築示範區。太原市擬將佔地2.54平方公里的“長風文化商務區”打造成綠色建築示範園區，成為單體建築節能向小區和區域節能發展的亮點。長沙市把大河西區作為“兩型社會”建設示範先導區，注重區域整體實現資源節約、環境友好，效果顯著。二是從新建建築節能向既有建築節能拓展。北方採暖地區15省市全力推動既有居住建築供熱計量及節能改造，唐山市把既有居住建築節能改造作為實現城市“三年大變樣”的重要舉措，制定了完成2200萬平方米改造的規劃和實施計劃。過渡及南方地區部分省市也開展了既有建築改造工作，上海市2009年就完成了既有建築節能改造600萬平方米，南京市每年從城建資金中安排1000萬元用於既有居住建築舊鋼窗節能改造。全國24個省市開展國家機關辦公建築和大型公共建築節能監管體系建設，通過能耗統計、能源審計、能效公示、動態能耗監測平臺等工作，初步形成了有利於節能運行與改造的監管體系。三是從使用常規能源向強制推廣可再生能源拓展。江蘇、廣西、海南、河北、山東、深圳等省市已開始在12層以下新建建築中強制推廣使用太陽能熱水系統，替代常規能源，成效明顯。瀋陽市以科學開發、合理應用地源熱泵技術為重點，有計劃、有步驟的組織開展可再生能源建築應用工作，截至2009年底，全市地源熱泵技術應用面積累計達4916.9萬平方米。四是從城市節能向農村節能拓展。北京市加快可再生能源在新農村建設中的應用，建成200余座農村太陽能集中浴室，解決了京郊10萬農民冬季洗浴問題。建成大中型沼氣工程22座、2000戶用沼氣、秸稈氣化52座，約1.6萬戶農村居民可以使用上清潔廉價的燃氣。哈爾濱市結合農村泥草房改造，引導農民採用新墻材建造節能房，應用節能墻材建設農房8.3萬戶、718萬平方米。

    （六）全民參與，宣傳建築節能。各地以節能宣傳周、無車日、節能減排全民行動等活動為載體，充分利用各種媒體，採取組織專題節目、設置專欄以及宣貫會、推介會、現場展示、發放宣傳冊等方式，開展形式多樣、內容豐富的建築節能公共宣傳活動，廣泛宣傳建築節能的重要意義和推進建築節能的相關政策、管理措施等，提高了全社會的節能意識。特別是在《民用建築節能條例》頒布實施後，各級住房城鄉建設主管部門結合《條例》的宣傳貫徹，組織相關單位的管理和技術人員進行了多輪次的《條例》宣貫會，對《條例》規定的法律制度進行培訓和講解，培訓了一大批熟悉建築節能政策、技術標準的管理和技術人員。

    三、存在的問題

    （一）部分地方政府對建築節能工作的認識不到位。一是對建築節能發展趨勢認識還不到位。部分省市抓建築節能仍然局限在新建建築執行節能標準方面，對發展綠色建築、既有建築節能改造、供熱計量改革、可再生能源建築應用等工作認識不足，工作相對滯後。二是對建築節能的考核沒有納入政府層面，部分省（區、市）對建築節能的考核評價仍局限在住房城鄉建設系統內部，沒有納入本地區單位GDP能耗下降目標考核體系，使相關部門難以形成合力，相應的政策、資金難以落實。三是對建築節能能力建設重視不夠，部分省級住房城鄉建設主管部門建築節能管理人員只有1～2人，沒有專門的管理和執行機構，各項政策制度的落實大打折扣。四是建築節能監管尤其是施工及竣工驗收階段的監管還有待強化。本次檢查中所發現的違反節能標準強制性條文的民用建築項目，主要問題是在施工階段隨意變更設計、偷工減料、施工工藝不過關等，影響了節能標準的落實。

    （二）建築節能各項管理制度尚不健全。一是法律層面，要使《節約能源法》、《民用建築節能管理條例》真正得到落實，需要制定一系列具有操作性的部門規章或規範性文件，各地也要結合本地實際制定地方性法規和實施細則。目前，這方面工作才剛剛啟動。二是經濟政策層面，建築節能工作要實現由政府單方面強制推進轉變到政府監管與市場引導相結合推動，需要必要的財政補貼、稅費優惠、貸款貼息等經濟政策。中央財政2009年共安排專項補助資金38.5億元，並要求地方政府予以配套支持。從檢查結果看，各地對建築節能的經濟支持力度有所提高，但遠遠不夠，尤其是北方採暖地區既有居住建築供熱計量及節能改造工作方面，各地需進一步加大支持力度。

    （三）新建建築執行節能標準的水平有待進一步提高。一是建築節能標準的執行存在不平衡。總的來説，執行建築節能標準，施工階段比設計階段差，中小城市比大城市差，經濟欠發達地區比經濟發達地區差。二是施工階段執行節能強制性標準還有差距。相關從業人員對《建築節能工程施工質量驗收規範》沒有準確掌握，建築節能工程施工過程中，外墻、門窗等保溫工程施工工藝不過關，存在質量隱患。各地尤其是地級以下城市普遍缺乏建築節能材料、産品、部品的節能性能檢測能力，造成政府監管缺位。

    （四）北方地區既有建築節能改造工作任重道遠。一是進度相對緩慢。“十一五”還剩下最後一年，目前已完成的改造面積佔全部改造任務的73％，仍有近5000萬平方米任務沒有完成，且改造項目驗收工作滯後。“十一五”最後一年的工作壓力相當大。二是改造融資渠道尚未建立。從目前各地進展看，基本上還是依靠中央及地方財政資金推動工作的開展，供熱企業、居民、能源服務公司、金融機構等多渠道籌措資金的機制尚未建立。三是供熱計量收費制度滯後，改造收益無法充分體現。目前多數地方還沒有實行熱計量收費制度，已經安裝的供熱計量裝置存在浪費現象。

    （五）農村建築節能工作尚未啟動。目前，我國廣大農村地區的建築節能工作尚未開展。隨著農村生活水平的不斷改善，使用商品能源和用能水平將不斷提高，需採取措施，引導其科學發展。

    四、下一步工作思路

    （一）加強建築節能體制機制建設。一是繼續完善建築節能法規體系。落實《節約能源法》、《民用建築節能條例》確定的基本法律制度，研究制定配套的部門規章和政策措施。二是編制建築節能“十二五”專項規劃，明確建築節能工作目標、思路、重點工作任務及保障措施。指導各地編制本地區建築節能“十二五”專項規劃。三是繼續完善建築節能標準體系。頒布實施北方地區65％的建築節能強制性標準，指導有條件地區制定並實施綠色建築強制性標準。四是研究完善經濟制度，形成鼓勵發展節能省地環保型建築、綠色建築及可再生能源建築應用的財稅政策體系。積極培育建築節能服務體系，加快推行合同能源管理。五是繼續推動建築節能科技進步，以國家科技支撐計劃項目為依託，努力實現建築節能關鍵技術的突破，並通過發佈技術、産品推廣限制禁止目錄等方式，加快科技成果轉化。

    （二）繼續抓好新建建築節能。一是繼續強化新建建築執行節能標準的監管力度，著力抓好新建建築施工階段執行標準的監管力度，做好《建築節能工程施工質量驗收規範》的貫徹實施工作，力爭到2010年底，全國新建建築施工階段執行節能強制性標準的比例達到95％以上。二是全面推行民用建築能效測評標識、綠色建築評價標識、民用建築節能信息公示等制度。三是繼續推動有條件地區執行新建建築65％的節能標準，力爭“十二五”期間在全國全面實施。四是大力推廣綠色建築，實施“100項綠色建築示範工程與100項低能耗示範工程”建設工作。五是繼續舉辦每年一屆的國際智慧、綠色建築與建築節能大會暨新技術與産品博覽會，搭建綠色建築與建築節能的國際交流平臺。

    （三）加大北方採暖地區既有居住建築供熱計量及節能改造力度。督促和引導地方多渠道籌措改造資金實施既有居住建築供熱計量及節能改造，力爭2010年全面完成國務院確定的1.5億平方米的改造任務。認真貫徹《北方採暖地區既有居住建築供熱計量及節能改造項目驗收辦法》，對已完成的改造項目進行驗收，確保改造項目實現預期的節能環保效果。總結天津、內蒙古、吉林、唐山等地的改造經驗，指導各地因地制宜確定改造模式，促進地方政府加大力度，在政策、資金等方面給予支持。研究“十二五”開展既有居住建築供熱計量及節能改造工作思路。

    （四）加強國家機關辦公建築和大型公共建築節能管理。按照《民用建築節能條例》的要求，在全國開展國家機關辦公建築和大型公共建築節能監管體系建設工作。進一步擴大能耗動態監測平臺的試點範圍，基本建成部、省、市三級構架的能耗傳輸及分析平臺。在能耗統計、能源審計及能耗動態監測的基礎上，指導地方對高能耗建築實施節能運行與改造。指導各地儘快研究制定本地區國家機關辦公建築和大型公共建築能耗限額標準，引導和約束用能單位的用能行為。抓好兩批30個高校的“節約型高等學校”建設工作。

    （五）抓好可再生能源建築一體化成規模應用。一是財政部、住房城鄉建設部繼續加強已啟動的371個示範項目的管理，做好可再生能源建築應用示範項目能效檢測工作。各地應結合本地區實際，組織實施可再生能源建築應用示範項目。二是繼續以可再生能源建築應用城市示範及農村地區示範和太陽能光電建築應用示範為重點，引導可再生能源建築應用向更高水平發展。三是總結示範經驗，完善可再生能源建築應用技術標準、關鍵技術設計指南、施工關鍵技術指南、關鍵設備可靠適用性評估標準等，做好“十二五”期間在條件適宜地區強制推廣的準備工作。四是研究利用太陽能、沼氣、秸稈等可再生能源和新能源解決農村地區用能問題，啟動一批應用經濟適用技術的示範項目，引導農村建築用能合理增長。

    （六）加大力度，促進建築節能新型材料的推廣應用。一是做好新型墻體材料的推廣應用。會同有關部門繼續做好禁止使用實心粘土磚工作。推廣高強鋼和高性能混凝土等高性能、低材耗、可再生建築材料的利用。落實《再生節能建材專項資金管理暫行辦法》，支持地震災區建築垃圾的綜合利用。二是強化監管，確保建築節能材料質量。繼續貫徹落實《住房城鄉建設部、國家工商行政管理總局、國家質量技術監督檢驗檢疫總局關於加強建築節能材料和産品質量監督管理的通知》（建科[2008]147號），加強建築節能材料在生産、流通和使用環節的質量監管。

    （七）建立健全建築節能統計、監測及考核評價體系。一是完善和嚴格執行現有的節能法律法規和標準規範，做好《民用建築節能條例》的貫徹實施工作。指導各地加強建築節能的立法工作。二是切實履行在建築節能領域政府的公共管理職責，促成各地人民政府把建築節能納入本地單位GDP能耗下降的總體目標，明確任務，建立目標責任制，完善配套措施，落實經濟激勵政策，進行考核評價。三是各級住房城鄉建設主管部門要按照相關的法律制度和強制性節能標準，組織開展建築節能檢查，對節能目標落實情況、貫徹管理制度和執行節能強制性標準等，進行考核評價，落實節能目標責任制和問責制。

中華人民共和國住房和城鄉建設部

二○一○年三月三十日