中共北京市委北京市人民政府關於印發
《北京市2010-2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》的通知
京發〔2010〕8號

各區、縣委，各區、縣政府，市委、市政府各部委辦局，各總公司，各人民團體，各高等院校：

    經市委、市政府同意，現將《北京市2010-2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》印發給你們，請結合實際，認真貫徹落實。

    中共北京市委

    北京市人民政府

    2010年6月4日

北京市2010-2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案

    根據《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》(中發〔2009〕6號)和《國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009-2011年)的通知》(國發〔2009〕12號)精神，本市狠抓醫藥衛生體制改革工作，全面完成了國家確定的2009年度任務。現結合實際，制定本市2010-2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案。

    一、工作目標

    2010年至2011年，繼續積極穩妥地推進改革工作，力爭率先完成國家深化醫藥衛生體制改革的各項任務，使醫藥衛生體制改革成果惠及全體市民。

    推進發展：優質醫療資源供求矛盾有效緩解，基層醫療衛生服務能力顯著提高，城鄉醫療衛生服務均等化水平明顯提升，首都醫療衛生事業、醫學教育與科研事業、醫藥産業繼續保持在全國的領先地位，為建立適應國際化大都市要求的公共衛生服務體系和醫療服務體系打下基礎。

    提高效率：醫療衛生資源佈局更趨合理，醫療衛生服務質量和效率明顯提升，“分級就診、雙向轉診、康復在社區”的醫療服務格局逐步形成，平均住院日、掛號取藥和候診排隊時間、院前急救到達現場的時間合理縮短，急救呼叫滿足率明顯提高，群眾就醫更加便捷。

    減輕負擔：基本醫療保障和醫療救助水平顯著提高，看病就醫實時報銷，醫療服務行為進一步規範，藥品價格總水平進一步下降，群眾就醫平均個人負擔比例顯著降低。

    促進健康：健康理念、健康知識廣泛普及，疾病預防控制能力和突發公共衛生事件應急處置能力進一步增強，慢性病治療和管理水平明顯提高，婦幼保健水平進一步提升，公共衛生服務惠及全部常住人口，全民健康水平不斷提高，為塑造“健康北京人”、使北京人群主要健康指標居全國領先水平打下良好基礎。

    二、重點任務

    (一)改革醫藥衛生管理體制。

    1.建立首都醫藥衛生管理協調機制。

    按照屬地化和全行業管理的要求，建立首都醫藥衛生管理協調機制，統一規劃北京地區醫藥衛生事業發展，優化醫療衛生資源配置，加強信息溝通和資源共享，提高突發公共衛生事件應急處理和重大突發事件緊急救援能力，協調推進北京地區醫藥衛生體制改革。

    2.設立市醫院管理機構。

    按照政事分開、管辦分開的要求，設立由市衛生局管理的市醫院管理機構，負責市屬公立醫院國有資産管理和監督、醫院主要負責人的聘任，指導所屬醫院管理體制和運行機制改革，建立協調、統一、高效的公立醫院管理制度。

    (二)完善醫藥衛生四大體系。

    3.完善基本醫療保險為主體的醫療保障體系。

    提高基本醫療保險參保率。2010年，進一步提高城鎮居民醫療保險參保率，力爭提前實現國家確定的職工基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險參保率都達到90%以上的目標。

    提高基本醫療保障水平。2010年，提高基本醫療保險年度報銷限額，職工基本醫療保險由17萬元提高到30萬元，城鎮無醫療保障老年人大病醫療保險(以下簡稱“一老”保險)和無業居民醫療保險由7萬元提高到15萬元；提高在職職工門診費用報銷比例；將學生和學齡前兒童大病醫療保險(以下簡稱“一小”保險)和無業居民人員門診費用納入醫保範圍；調整本市基本醫療保險藥品報銷目錄，將國家基本藥物納入基本醫療保險報銷目錄，進一步擴大基本醫療保險用藥範圍。

    整合基本醫療保障制度體系。逐步建立全市統籌的城鄉居民醫療保障制度，2010年，啟動城鄉一體化的居民醫療保障制度建設工作；2011年，初步完成新型農村合作醫療、無業居民醫療保險、“一老一小”醫療保險等制度的整合。推進公費醫療制度改革，2010年，將所有區縣公費醫療人員納入職工基本醫療保險體系；2011年，啟動市級公費醫療人員參加職工基本醫療保險的準備工作。

    建立醫藥費用控制機制。積極探索按病種付費、按人頭付費、總額預付等多種基本醫療保險付費方式，抑制醫藥費用不合理上漲。2010年，在2家三級醫院啟動按疾病診斷相關分組付費制度改革試點；2011年，在總結試點經驗的基礎上，逐步向全市三級醫院推廣。

    提高醫療保障管理服務水平。全面推進社會保障卡工程，2010年，全市所有醫保定點醫療機構全部開通使用社保卡，參保人員持卡就醫，即時結算；逐步增加社保卡的健康檔案、電子病歷和實時監控門診費用等功能。堅持以收定支、收支平衡、略有節余的原則，規範和改進基本醫療保險基金管理，建立基本醫療保險基金風險調劑金制度，合理控制基金結余率，基金收支情況每年向社會公佈。

    完善城鄉醫療救助制度。增加政府投入，多渠道籌措資金，逐步提高醫療救助水平。提高醫療救助的報銷比例，取消住院救助報銷起付線，提高最高救助額度，減輕城鄉低保家庭和其他經濟困難家庭成員的看病就醫負擔。探索設立政府引導、接受社會慈善捐助的醫療救助基金，完善社會救助機制。

    加快發展商業健康保險。鼓勵商業保險機構開發健康保險産品，簡化理賠手續，提高服務質量。鼓勵企業和個人通過參加商業保險及多種形式的補充保險，解決基本醫療保障之外的需求。積極探索商業保險參與基本醫療保險服務的方式、運行機制、承保範圍和結算形式。

    4.健全公平可及的公共衛生服務體系。

    完善公共衛生服務體系。繼續完善突發公共衛生事件應急機制、醫療救治體系、疾病預防控制體系、衛生執法監督體系、公共衛生信息體系，健全精神衛生、婦幼衛生、老年衛生、計劃生育等服務網絡。分批改造未達標的區縣疾病預防控制中心，提高全市疾病綜合防控能力。在三級綜合醫院設立精神心理科，改善區縣精神病專科醫院服務條件，強化社區衛生機構精神衛生服務功能，促進精神病專科醫院和社區精神康復服務有效銜接。

    改革和完善院前急救體系。整合優化“120”和“999”急救資源，統一規劃佈局、統一服務規範，探索建立統一的指揮調度平臺；探索建立院前急救與公安交通管理、消防系統間的資源共享和協調聯動機制；完善院前急救與院內救治的有效銜接；健全覆蓋城鄉的急救網絡，提高急救速度、效率、水平和服務質量。

    公共衛生服務項目覆蓋城鄉居民。在全面實施國家基本和重大公共衛生服務項目的基礎上，根據本市經濟發展水平和突出的公共衛生問題，在兒童保健、老年人保健等方面增加11項公共衛生服務項目。基本公共衛生服務項目全部免費向城鄉居民提供。

    實施健康促進戰略。開展健康知識普及行動、合理膳食行動、控煙行動、全民健身行動、保護視力行動、保護牙齒行動、知己健康行動、惡性腫瘤防治行動、母嬰健康行動等9項健康促進行動。針對不同性別、不同年齡、不同身體狀況人群，採取不同的健康干預對策，幫助市民形成健康文明的生活方式；建立集健康教育與健康促進的業務管理、專業指導、技術服務、大眾傳播、科研教學為一體的健康促進中心和健康教育館，健康教育館免費向市民開放。

    5.建設運行高效的醫療服務體系。

    編制首都區域衛生規劃和醫療機構設置規劃。2010年，完成規劃編制工作，按照屬地化和全行業管理的原則，統籌規劃首都地區醫療機構數量、規模、佈局和功能。逐步調整醫療服務體系結構，合理配置醫療資源，建立起區域醫療中心(醫學中心)、專科醫院、康復醫院和護理院以及基層醫療衛生機構分工合作的醫療服務體系。新建醫療機構，特別是區域醫療中心重點向新城、城市南部等地區佈局。

    推進醫療資源優化配置。通過對口支援、土地置換、資源重組、辦分院、整體搬遷或合作建設區域醫療中心等方式，繼續推進城區優質醫療資源向郊區縣擴展。根據具體情況，將部分二級醫院轉為區域醫療中心、特色專科醫院、老年病醫院、康復醫院、社區衛生服務中心或劃歸三級醫院。加強二級以上綜合醫院兒科設置，加快兒童醫療機構建設，有效緩解兒童看病就醫實際困難。

    強化基層醫療衛生機構服務功能。推行家庭醫生式服務、山區巡診服務等新型模式，加強慢性病、常見病及家庭病床服務管理，使基層醫療衛生機構逐步承擔起健康“守門人”職責。制定分級診療標準，開展社區首診試點，完善雙向轉診與預約掛號制度，引導居民分級就診、有序就醫。擴大社區藥品報銷範圍，提高社區醫療費用報銷比例。鼓勵各類醫院通過技術支持、人員培訓、協作託管等多種方式，帶動提高基層醫療衛生機構的服務水平。2010年，參加職工基本醫療保險的人員到社區就診，醫療費用報銷比例提高到90%；開展社區“24小時全天候服務”試點工作，方便群眾就醫。

    大力發展中醫中藥。加強中醫臨床研究基地和中醫院建設；積極推進中醫藥科技成果轉化和中藥自主創新産業發展；推進東城區國家中醫藥綜合改革試驗區建設；加快老中醫藥專家驗方、專家技術的研究；引導社會各方力量贊助和捐贈，支持設立北京中醫藥事業發展基金。2010年，政府舉辦的二級以上綜合醫院都要設立中醫臨床科室和中藥房；2011年，社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院都要設立中醫科和中藥房，形成覆蓋城鄉的中醫藥服務網絡。

    推進醫藥衛生信息化建設。建設醫藥衛生信息綜合服務平臺，提供就醫指南、復診預約掛號、醫保和醫藥價格政策、健康促進、疾病防控等服務。利用網絡信息技術，試點發展遠程會診。加強信息化標準建設，統一規範醫院信息系統數據接口和信息採集，逐步推進公共衛生、醫療、醫保、藥品、財務監管等信息系統互聯互通。

    6.完善安全規範的藥品供應保障體系。

    貫徹落實國家基本藥物制度。2010年，在所有政府舉辦的基層醫療衛生機構實施基本藥物制度，基本藥物全部實行全市集中招標採購，統一配送，零差率銷售，全部納入基本醫療保險報銷範圍，報銷比例明顯高於非基本藥物；2011年，其他各類醫療機構也要將基本藥物作為首選藥物，並達到一定使用比例，具體使用比例根據國家相關規定確定。

    完善藥品生産供應保障體系。發展大型醫藥物流企業，促進藥品零售連鎖經營，推進物流中心的信息化建設，形成城鄉一體、規範統一、集約高效的藥品配送、零售網絡。鼓勵企業生産療效突出、價格低廉的品種，支持急救、冷僻藥品生産儲備，保障日常和應急供應。將檢驗試劑、低值醫用耗材納入政府集中採購範圍，積極研究探索高值醫用耗材政府集中採購辦法；科學確定採購原則、操作辦法、運行機制等，保證醫療機構採購到質優價廉的産品，減輕社會醫藥費用負擔。

    (三)健全醫藥衛生運行機制。

    7.建立政府主導的多元衛生投入機制。

    明確政府、社會和個人的衛生投入責任。公共衛生服務主要通過政府籌資，向城鄉居民均等化提供；基本醫療服務由政府、醫保和個人合理分擔費用；特需醫療服務由個人承擔或通過商業健康保險支付。按照分級負擔的原則，市政府主要承擔國家和市級免疫規劃、重大傳染病預防控制等公共衛生、市政府舉辦的專業公共衛生機構和公立醫院補助等支出；區縣政府按照市與區縣分稅制財政管理體制的要求，做好本級醫療保障、公共衛生及醫療服務等經費保障工作。

    建立可持續的政府衛生投入機制。政府衛生投入增長幅度要高於經常性財政支出的增長幅度，佔經常性財政支出的比重逐步提高，佔衛生總費用的比重逐步提高，並與經濟社會發展階段相適應，保持合理的比重。政府衛生投入兼顧需方和供方，重點支持基本公共衛生服務、基本醫療服務、基本醫療保障和藥品供應保障體系建設。

    完善專業公共衛生機構經費保障機制。專業公共衛生機構所需人員、公用和業務經費，由政府預算全額安排；所需發展建設支出，由政府根據公共衛生事業發展需要足額安排；服務性收入上繳財政。

    完善基層醫療衛生機構財政投入機制。規範公用經費項目與補助辦法，進一步完善政府舉辦的社區衛生服務中心(站)“收支兩條線”和績效考核制度。有效運用財政手段，鼓勵和引導優質醫療資源向基層流動，切實提高基層醫療衛生機構服務能力和醫療水平。

    完善公立醫院投入機制。政府投入重點對公立醫院的基本建設、設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損、承擔公共衛生任務等給予補助，保障政府指定的緊急救治、援外、支農、支邊等公共服務經費，對傳染病、精神病、中醫等醫院在投入政策上予以傾斜。

    8.建立科學合理的醫藥價格形成機制。

    改革醫療服務價格形成機制。有升有降地調整醫療服務價格結構，逐步提高體現醫務人員技術和勞務價值的醫療服務價格，合理降低大型醫用設備檢查和治療價格；逐步擴大分級定價範圍，合理制定不同級別醫療機構和醫生的服務價格，拉開價格差距，引導患者合理分流；控制醫療服務價格項目外單獨收費的醫療器械範圍，對單獨收費的品種進行目錄管理；規範醫療服務價格項目。

    改革藥品價格形成機制。2010年，對實行政府指導價的藥品，探索進行銷售價格差別差率管理試點，在不突破15%的前提下，低價藥品差價率從高，高價藥品差價率從低；2011年，在總結試點經驗的基礎上，逐步推進藥品價格的差別差率政策。

    9.推進公立醫院改革試點。

    探索公立醫院分類改革。按照公益性、準公益性和經營性三個方向，實行不同的人事制度、投入機制、運行模式和考核評價制度。

    建立醫院法人治理結構。明晰公立醫院的所有權和管理權，科學界定所有者和管理者的責任和權利，探索建立決策、執行、監督相互制衡的管理機制。制定公立醫院院長任職資格、選拔任用等方面的管理制度，探索推進院長專業化、職業化。

    改革醫院補償機制和運行機制。探索通過調整醫療服務價格、完善基本醫療保險基金支付方式、落實財政補助政策等多種有效途徑，推進醫藥分開，逐步解決“以藥養醫”問題。加強公立醫院財務管理，在大型公立醫院探索試行總會計師制度；推進項目成本核算與醫院全成本核算。建立以醫療質量、費用控制、就醫秩序和患者滿意度等為重要指標的評價體系，實施以公益性為核心的公立醫院績效考核制度，推進實施以服務質量和崗位工作量為主的綜合績效考核和崗位績效工資制度。探索醫師多點執業，建立有效的激勵約束機制，加強醫師隊伍行業管理，引導更多的醫務人員到基層醫療機構服務。

    構建健康和諧的醫患關係。在全社會倡導尊重醫學、尊重患者、尊重醫務工作者的良好風氣，努力改善醫務人員執業環境和條件。逐步建立全市統一的醫生評價監督體系；逐步完善醫療風險防範機制和強制性醫療責任保險制度。建立醫療糾紛第三方處理機制，探索非政府組織參與醫療糾紛調解，增進醫患溝通，保障雙方合法權益。

    建立多方參與的監管機制。完善醫院信息公開制度，強化社會監督，發揮醫療保障經辦機構對醫療服務的監督制約作用。嚴格控制公立醫院建設規模、人員配備標準和貸款投資行為，加強大型醫用設備配置管理。建立健全公立醫院審計監督機制。

    鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。鼓勵社會資本舉辦各級各類醫療機構，參與公立醫療機構重組改制。對社會資本舉辦的醫療機構，在服務準入、醫保定點、人才引進、職稱評定、科研立項、監督管理等方面與公立醫療機構一視同仁，對符合規定的醫療服務收入免徵營業稅，並按照國家及本市有關規定享受土地、稅收等其他方面的優惠政策。對社會辦醫療機構提供的公共衛生等服務，政府採取購買服務的方式予以補償。充分利用信息公開等形式，為社會資本舉辦醫療機構提供政策信息。

    10.完善可持續發展的科技創新和人才培養機制。

    加強重點學科建設。根據首都市民健康需求和疾病譜的變化，把高血壓、糖尿病等“十大危險疾病”列入科技攻關項目，確定優先發展、重點支持的學科領域，加強臨床教學基地和醫學研究機構建設，加強急救專業學科建設。支持醫藥衛生科技創新。

    改進人力資源管理。加強人力資源配置，逐步解決醫療衛生機構缺編問題。積極探索專業化、社會化的人力資源管理制度。研究制定與住院醫師培訓相關的人事管理、資金籌措等配套政策，完善住院醫師規範化培訓制度。改革醫護人員職稱評審制度，對基層醫療衛生機構專業技術人員及院前急救人員給予政策傾斜。建立基層醫療衛生機構人員薪酬和鄉村醫生崗位補貼穩步增長機制。

    實施績效工資制度。2010年，在專業公共衛生機構和基層醫療衛生事業單位實施績效工資制度。貫徹國務院關於其他事業單位實施績效工資“分類指導、分步實施、因地制宜、穩慎推進”的方針，在其他醫療衛生機構推進績效工資的實施，進一步調動衛生事業單位工作人員的積極性。

    加強人才培養。實施“215”工程(到2020年，選拔和引進20名領軍人才、100名學科帶頭人、500名學科骨幹，建立20個以重點學科為依託，以培養兩院院士等拔尖創新人才為核心的創新平臺)，大力培養領軍人才和學科帶頭人。以全科醫學人才為重點，加快基層醫療衛生人才的培養，免費定向培養農村適宜人才。探索建立大醫院支持培養基層醫療機構人才的有效模式。加強預防醫學、精神衛生、婦幼保健、院前急救、護理和藥學技術人員等公共衛生專業人才的培養。加強基層中醫醫師力量；加大中醫傳承、中西醫結合等人才培養力度，加快中藥炮製等職業技術人才和基層中醫藥實用型人才培養。

    11.健全嚴格有效的醫藥衛生監管機制。

    強化政府監管職責。健全衛生、藥品監督執法體系，加強對公共場所、生活飲用水安全、傳染病和放射、職業危害防治、食品藥品安全等公共衛生的監管，嚴厲打擊各種危害人民群眾身體健康和生命安全的違法行為。實施藥品廣告動態監測，加大對非法藥品及冒充藥品廣告的打擊力度，開展打擊非藥品冒充藥品專項行動，打擊“網絡售藥”違法行為。加強對醫療衛生機構及藥品生産、配送、銷售機構的監管，建立嚴格的準入和退出機制。對基本藥物實行全覆蓋的質量抽驗。探索建立上市藥品再評價體系。

    完善地方衛生法規政策體系。加強地方衛生立法，積極推進公共衛生、社區衛生、院前急救、中醫藥、醫療糾紛處置、公共建築空調衛生管理等立法調研與制定工作，逐步健全衛生法律制度和標準體系，為促進本市醫藥衛生事業健康發展提供法制保障。

    三、保障措施

    (一)提高認識，加強領導。

    深化醫藥衛生體制改革，是全民關注的重大民生工程，是解決發展中的矛盾和問題、促進醫藥衛生事業又快又好發展的重要舉措，對適應首都發展新階段新特徵，促進城鄉發展一體化、公共服務均等化，建設“人文北京、科技北京、綠色北京”，具有重要而深遠的意義。各區縣、各部門、各單位要充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性，把深化醫藥衛生體制改革作為全局性工作擺上重要議事日程。為進一步加強組織領導，成立北京市深化醫藥衛生體制改革領導小組，負責統籌組織、協調推進和督查考核全市醫藥衛生體制改革工作。各區縣也要成立相應工作機構，統籌協調，加大投入，確保各項任務落到實處。

    (二)密切配合，形成合力。

    深化醫藥衛生體制改革是一項複雜的社會系統工程。各區縣、各部門、各單位要在市委、市政府的統一領導下，明確分工，加強溝通，協調聯動，共同推進改革。市有關部門要按照統一部署，抓緊制定並認真組織實施相關配套政策措施和試點方案。

    (三)試點先行，穩步推進。

    深化醫藥衛生體制改革涉及面廣、政策性強。對於重點領域和關鍵環節的一些重大改革，要先行試點，總結經驗後再穩步推進。鼓勵各區縣開展多種形式的試點，積極探索有效的改革路徑。

    (四)加強宣傳，正確引導。

    深化醫藥衛生體制改革涉及每一個人的切身利益，需要包括廣大醫務工作者和新聞媒體在內的社會各界的理解、支持和參與。要堅持正確的輿論導向，廣泛宣傳改革的重大意義和各項政策措施，引導社會合理預期，為這項惠民利民的重大改革營造良好的社會輿論環境。

    附：1.本市基本公共衛生服務項目

       2.本市重大公共衛生服務項目

本市基本公共衛生服務項目

 本市重大公共衛生服務項目內容