“十一五”正漸行漸遠。在這個“黃金髮展期”和“矛盾凸顯期”交匯共融的五年裏，國土資源地政管理在破解保障發展和保護資源的“兩難”挑戰中，不斷開拓進取、迎難而上，實現著從單純的資源管理向資源、資産、資本三位一體的綜合管理的轉變。

    “十一五”的五年，是國土資源管理深入貫徹科學發展觀的五年，是在科學發展觀指引下戰勝重重困難不斷進步的五年。

    “十一五”的五年，伴隨著科學發展觀的落地生根，國土資源保障和促進科學發展的新機制框架初步構建，為共和國邁向“十二五”和國土資源事業的發展奠定了更加堅實的基礎。

    前所未有的考驗——科學發展

    “十一五”規劃是黨中央提出科學發展觀和構建和諧社會重大戰略思想後編制的第一個五年規劃。從“十五”邁進“十一五”的門檻，國土資源地政管理面對前所未有的嚴峻考驗。

    這個五年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，這個五年，工業化、城鎮化、市場化、國際化步伐加快，高速運行的中國經濟快車，使土地資源供求矛盾和壓力空前緊張。一方面，人口增長、經濟社會發展對土地的需求持續增長，基礎設施建設、農業結構調整和生態退耕都需要佔用耕地，而耕地污染和退化嚴重，後備資源不足，人增地減少趨勢難以逆轉。另一方面，城鎮建設用地集約利用程度不高，農村宅基地使用普遍超標，閒置、浪費土地、違法違規佔用耕地問題比較嚴重……

    “十一五”一開局，土地資源供需矛盾尖銳、保護耕地壓力增大的嚴峻形勢就擺在國土資源管理部門面前。如何從保障和促進科學發展的戰略高度著眼，擔負起保護與合理利用土地資源的職責，國土資源管理者必須迎接挑戰。

    回首這極不尋常的五年，建設社會主義新農村，推進産業結構優化升級，促進區域協調發展，建設資源節約型、環境友好型社會……一項項硬任務，情勢催迫;經濟過熱、通貨膨脹、國際金融風暴……一連串超乎想象的嚴峻考驗接踵而至。這一切，無不考驗著國土資源地政管理走科學發展道路的決心和勇氣。

    迎接挑戰，意味著風險，也意味著機遇。壓力面前，解放思想、改革創新，構建保障和促進科學發展的新機制，成為這五年國土資源管理部門的戰略抉擇。在科學發展觀的指引下，五年來國土資源地政管理積極參與國家宏觀調控，促進經濟平穩快速發展;堅持開源節流並舉，不斷增強資源保障力度;堅持推進改革創新，管理體制機制法制進一步完善，地政管理各項工作取得重大進展，為經濟社會發展作出了積極貢獻。

    開拓進展破“兩難”，科學發展結碩果。從2006年到2009年，我國國內生産總值年均實際增長11.4%，比“十五”時期年平均增速快1.6個百分點。這是中國經濟走過波瀾起伏的五年交出的成績單，是舉國上下各行各業貫徹科學發展觀交出的考試卷，這其中有著國土資源管理應對考驗、自覺踐行科學發展觀作出的不可或缺的貢獻。

    最耀眼的亮點——雙保工程

    回首過去的五年，圍繞中心、服務大局，“保發展、保紅線”主動迎接考驗，成為“十一五”國土資源地政管理的最耀眼亮色。

    按照科學發展觀的要求，“十一五”初期宏觀調控表現為“有保有控”的特點，國土資源管理配合中央政府推出的系列調控政策組合拳，積極貫徹“有保有壓、區別對待”的土地供應原則，嚴把土地閘門，嚴格土地供應總量和投向，抑制固定資産增長過快和房價上漲過快的勢頭，遏制工業用地低成本粗放利用，每年實際新增建設用地規模基本控制在600萬畝，土地供應優先保障國家重點項目和民生項目。土地調控在保證經濟發展用地需求的同時，有力約束了固定資産投資過快增長，促進了産業結構升級和區域協調發展，為防止經濟過熱發揮了應有作用。

    2008年下半年，國際金融危機來襲，經濟形勢急轉直下。黨中央、國務院以前所未有的力度推出刺激經濟的一攬子計劃，4萬億元的投資重點鎖定經濟發展薄弱環節，鎖定民生相關的領域。國家相繼出臺了一系列重點産業調整和振興規劃。一系列擴大內需項目都需要“落地”。面對新形勢，國土資源系統以“雙保行動”踐行管理職能，一方面，在土地利用計劃安排、建設用地審批和土地供應等環節加大工作力度，千方百計保證擴大內需項目用地，促進經濟企穩回升；另一方面，同步督察監管，堅守耕地紅線不動搖，保持土地管理秩序向好態勢。“雙保行動”在破解“兩難”的嘗試中，使中國第一次走出了土地管理 “一放就亂、一收就死”的“輪迴”，土地管理秩序在經濟波動中避免了大起大落。

    “十一五”期間，科學發展觀在國土資源管理中落地生根，收穫了“雙保”這一豐碩成果。五年來，我們堅持最嚴格的土地管理制度，按照耕地保有量保持在1.2億公頃和糧食綜合生産能力達到5億噸左右的目標，嚴格保護耕地和基本農田，嚴格控制各類建設佔用耕地，確保基本農田總量不減少，用途不改變，質量不降低。“十一五”期間，全國耕地減少過快勢頭得到有效遏制，基本農田保護面積穩定在15.6億畝以上。通過嚴格執行“佔一補一”政策，2006~2009年間全國共補充耕地1600多萬畝，多於同期建設佔用的1250多萬畝耕地，做到了佔補有餘，為堅守18億畝耕地紅線、確保國家糧食安全提供了堅實基礎。

    五年來，國土資源管理在“節流”的同時不斷“開源”，以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的農業土地整治事業方興未艾。四川的“金土地工程”、江西的“造地增糧富民工程”、三峽庫區的“移土培肥工程” 吉林的“西部造地、增産百億斤糧食工程”、江蘇的“萬頃良田建設工程”、浙江省的“百萬造地保障工程”……享譽大江南北，土地開發整理成為各級地方政府高度重視、有關部門大力支持、農民群眾衷心擁護的“德政工程”、“民心工程”。五年間，在全國土地整理規劃的龍頭指引下，制定了一系列政策措施和技術標準，土地整理工作走上了從自發無序向嚴格規範、依法依規快速發展的軌道。目前，各類涉農涉地資金用於整治土地6000多萬畝，新增耕地2000多萬畝，同時使農田産出率普遍提高10%~20%，生産成本普遍降低5%~15%，建成了一批適應現代農業發展要求的高標準、成規模的基本農田，為“十一五”期間糧食連年豐收提供了物質基礎。

    五年來，國土資源管理保持著土地執法的高壓態勢，國家土地督察機構應運而生，以全國土地執法“百日行動”、衛片執法專項檢查為代表的監管力舉，聲勢浩然，發揮了良好的教育和震懾作用，有效地遏制了土地違規違法高發態勢。據統計，“百日行動”查出違規違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝，其中“以租代徵”30多萬畝，違規擴區設區約100萬畝，未批先用先佔約200萬畝。立案查處三類違規違法用地行為2.6萬多件，立案率近85%。58個重點整改地區和251個典型案件基本查處糾正到位。這也是“十一五”期間國土資源系統時間最集中、參與人數最多、規模最大的一次土地執法行動。這一次“亮劍”，有力地促進了各級領導幹部發展理念的轉變，在一定程度上促進了發展方式的轉變，促進了科學發展觀的貫徹落實。

    走過“十一五”，“雙保”由“行動”上升為“工程”，並昇華為國土資源管理保障、服務、發展的科學理念。我們認識到，保發展，是大局;保紅線，是國策。在科學發展的路徑下，兩者辯證統一。“雙保”是土地管理永恒的主題。這一科學發展理念的提升，是國土資源管理踐行科學發展五年交出的成績單中最精彩的篇章。

    堅定不移的導向——市場機制

    國土資源管理深入貫徹落實科學發展觀，土地使用制度改革的任務首當其衝。

    “十一五”開局之初，深化土地使用制度改革，面臨諸多迫切需要解決的問題：土地市場制度不健全，反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制不完善，土地産權制度建設滯後，土地市場體系仍需完善，徵地制度改革有待深化，節約集約利用資源的體制機制尚未形成……顯化土地資産價值，實行土地資源的市場化配置，任重而道艱。

    改革是一場攻堅戰。“十一五”期間的土地使用制度改革，在克服種種制度性障礙、破除舊觀念、舊體制對市場機制的種種束縛的探索中，不斷健全著市場機制。五年間，《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》、《國務院關於促進節約集約用地的通知》等國字號文件，以及《土地登記辦法》、《全國工業用地出讓最低價標準》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》、《關於落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》等一系列促進土地資源市場化配置的細化政策和制度相繼出臺，擴大了土地資源市場配置的覆蓋面，使土地市場建設邁出關鍵的一步。

    實踐證明，市場是最有效的資源配置方式。“十一五”的五年間，土地資産價值空前顯現，市場配置土地資源的範圍、規模和作用越來越大，制度化建設越來越完善。具體體現在劃撥用地總量逐漸縮減，有償用地總量逐漸擴大，協議出讓方式逐漸縮減，招拍挂出讓面積逐年攀升且佔出讓面積的比例逐年增大，工業用地招標拍賣掛牌制度全面落實且成效顯著。數據顯示， 2008年，全國招拍挂出讓土地13.36萬公頃，佔出讓總面積的81.9%，比上年提高32個百分點，標誌著土地資源市場化配置實現新的飛躍。

    市場經濟條件下，政府在土地資源配置中仍然承擔著調控和管理的重大職責。“十一五”期間，在大力推進“土地走向市場”的過程中，地政管理堅持土地用途管制、嚴格保護耕地、厲行節約集約用地，使之成為調控土地市場、促進土地資源有效利用的前提和基本措施。2007年7月，第二次全國土地調查正式啟動。3年時間，全國基本摸清土地家底，並掌握了土地權屬等狀況，為科學管理土地夯實了根基。2008年8月，國務院常務會議審議並原則通過《全國土地利用總體規劃綱要》（2006-2020年），提出到2010年和2020年，全國耕地保有量分別要保持在18.18億畝和18.05億畝。體現了土地宏觀調控的戰略性目標，也對嚴格控制建設用地規模、規範和發展土地市場，提出了更高要求。

    與此同時，針對土地市場、房地産市場和城鄉建設中出現的問題，通過建立全國性的城市地價動態監測體系等科技手段，加強對土地市場的監管，“天上看，地上查，網上管”國土資源管理運行體系初步形成，土地管理産權制度進一步改革和完善，在保障經濟社會和諧發展的同時，也有力促進了土地市場的規範。

    “十一五”期間，集體建設用地使用制度改革和市場建設提上了議事日程，全國各地制度創新的探索實踐豐富多彩，取得可喜進步。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”同時，提出要“改革徵地制度，嚴格界定公益性的經營性建設用地，逐步縮小徵地範圍，完善徵地補償機制。依法徵收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被徵地農民就業、住房、社會保障。”一系列新的制度安排，為農村集體建設用地進入市場提供了通道，掀開了土地使用制度改革嶄新的歷史篇章。

    科學發展，要讓人民共享發展成果。建立城鄉統一的建設用地市場，使城鄉土地資源、資産、資本有序流動，使農民獲得土地收益權和財産權，是科學發展的必然要求，同時也是一項帶有全局意義的重大體制攻堅任務。這一課題在“十一五”僅僅只是破題。展望未來，土地使用制度改革面對的任務仍然緊迫而艱巨，改革深化細化完善化的要求更高、難度更大。

    邁入“十二五”，我們必須以更加振奮的創新精神、更加堅韌的攻堅勇氣、更加務實的科學態度深入貫徹落實科學發展觀，實現國土資源管理工作的更大進步。