農業部關於進一步加強草原工作的意見
各省、自治區、直轄市和新疆生産建設兵團畜牧（農牧、農業）廳（局、委）：
為貫徹黨的十七屆五中全會精神，落實國務院第128次常務會議關於建立草原生態保護補助獎勵機制和中央1號文件關於建立健全草原監理體系的要求，全面提高草原保護建設水平，加快推進生態文明建設，促進草原生態環境與牧區經濟社會協調發展，現就進一步加強草原工作提出如下意見。
一、充分認識進一步加強草原工作的重要性和緊迫性
（一）準確把握當前草原工作面臨的形勢。進入新世紀以來，國家大力推進草原保護建設，實施草原重大生態工程，集中治理生態脆弱和嚴重退化草原，成效顯著。目前，草原生態發生了積極變化，全國草原生態環境加速惡化的勢頭初步遏制，局部地區生態環境明顯改善；草原畜牧業發展方式加快轉變，綜合生産能力穩步提升；牧民收入持續增長，生活水平顯著提高。但草原牧區發展仍面臨諸多矛盾和問題，草原生態環境整體仍在惡化，載畜能力大幅下降；草原畜牧業生産經營方式仍很落後，效益低下；草原自然災害頻繁，防災抗災能力薄弱；牧民收入水平低，增收難問題突出。草原生態環境持續惡化，不僅制約著草原畜牧業發展和牧民增收，影響著牧區經濟社會全面可持續發展，而且直接威脅到國家生態安全，草原保護建設各項工作亟待進一步加強。隨著國家加快建設資源節約型、環境友好型社會，草原生態優先的戰略定位進一步確立，“十二五”時期將是草原生態保護建設的重要機遇期，也是推進草原生態環境實現整體好轉的攻堅期。必須立足草原牧區實際，堅持科學發展，集中力量解決草原牧區的突出矛盾和問題，提高草原牧區生態文明水平，增加可持續發展能力。
（二）統籌推進新時期各項草原工作。做好草原工作，是中央的要求，社會的期望，牧民的期盼。要深入貫徹落實科學發展觀，實施生態優先戰略，按照“保護草原生態、轉變發展方式、促進草畜平衡、推動轉移就業”的基本工作思路，採取更加有效的措施，儘快扭轉草原生態持續惡化的局面，提高草原生産能力，促進草原可持續利用。從明年開始，國家將在重點草原省份全面啟動草原生態保護補助獎勵機制，實施禁牧補貼、草畜平衡獎勵、牧民生産補貼、牧區教育支持和績效考核獎勵。這是一項大政策，落實這項政策給草原工作提出了新的更高的要求。我們要切實增強責任感和緊迫感，充分發揮主觀能動性，在抓好重大草原生態工程建設的同時，紮實推進草原承包、草畜平衡、監督執法、監測預警和科技進步等管當前、利長遠的各項工作，把中央的各項惠牧政策切實落實到草場牧戶。
二、紮實推進和完善草原家庭承包經營制度
（一）明確草原權屬。明晰草原所有權、確定草原使用權是深化牧區體制改革的重要內容，也是落實草原各項制度的基礎。力爭用五年左右時間，基本完成權屬明確、管理規範、承包到戶的草原承包經營體制改革任務。加強草原資源調查勘測，確定草原土地類型和四至邊界。結合基本草原劃定工作的開展，進一步明晰草原的權屬關係。按照《農村土地承包經營法》、《草原法》的規定，依法開展草原登記，實現“草定性、地定權、人定心”，充分發揮牧民保護草原的主體作用。
（二）落實草原承包經營制度。將草原承包到戶，明確草原承包者的權利義務是建立草原生態保護補助獎勵機制的前提。只有草原承包到戶，各類草原補貼才能落實到牧戶。目前尚未實行草原承包的，要儘快落實到戶，簽訂承包合同；已承包到戶的，要進一步規範承包合同內容，特別要明確承包經營者落實草畜平衡、保護草原生態的義務和責任；實行聯戶承包的，要儘快在承包合同中確定聯戶成員的具體權益和責任。
（三）規範承包經營權流轉。要加強草原承包經營權流轉管理，在依法自願有償和加強服務的基礎上，完善草原承包經營權流轉市場，明確流轉的程序、條件、方式及用途。建立健全草原承包經營權流轉規程和流轉合同登記備案制度，指導草原流轉合同的訂立，建立流轉合同檔案，規範草原承包經營權流轉行為，維護流轉雙方合法權益。加強對草原流轉情況的調查研究，及時掌握動態。強化對草原流轉的監督管理，防止以草原流轉為名，擅自改變草原用途。
（四）強化承包管理。要完善草原承包合同管理，各地核發的草原所有權和使用權證應統一式樣，承包合同應確保內容齊全規範，數據準確無誤，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。加強檔案管理，準確、完整、及時地收集整理草原承包合同、牧戶承包情況圖表、原始文字記錄等檔案資料，歸檔保管。建立草原承包電子檔案，實現草原承包工作的信息化管理。儘快建立草原糾紛調處機制，充分發揮草原監理機構的作用，引導農牧民通過人民調解、行政調處等途徑，依法解決草原承包糾紛。
三、嚴格落實草畜平衡制度
（一）核定草原適宜載畜量。各地要結合本地區天然草原生態及生産力狀況，加快確定草原適宜載畜量標準，核定草原載畜量，明確草原使用者或承包經營者的放牧牲畜數量上限，為落實草畜平衡獎勵打牢基礎。制定草原載畜量標準或者核定草原載畜量時，應當充分聽取草原使用者和承包經營者的意見，組織專家進行論證，確保草原載畜量標準和草原載畜量核定的科學性和合理性。
（二）制定減畜計劃。各地要根據核定的載畜量，制定明確的減畜計劃，確定減畜數量，規定減畜時間進度，並逐級上報備案。要將減畜額度落實到村、到戶，對落實減畜計劃、實現草畜平衡的牧戶及時兌現獎勵資金，確保牧民減畜不減收。
（三）儘快實現草畜平衡。各地要制定完善草畜平衡核定辦法，建立草畜平衡目標管理責任制，逐級簽訂草畜平衡責任狀，明確領導責任。要實行草畜平衡公示制，發揮牧民的自我監督和社會監督作用。各地要切實採取措施，杜絕超載過牧。
四、繼續強化草原執法監督
（一）加強草原監督管理。各地要高度重視草原監理機構執法監督條件和能力建設，配備必要的執法監督裝備，提高監管能力。各級草原監理機構要做好草原承包、草原禁牧休牧輪牧、草畜平衡制度的具體落實和管理工作，加強對草原基礎設施的管護。嚴格草原資源管理，保護草原建設成果。積極配合有關部門，加快制定草原植被恢復費徵收標準和徵收辦法，力爭從明年開始依法開展草原植被恢復費徵收工作，確保資金取之於草原用之於草原，促進草原生態修復。
（二）加大對草原違法行為的查處力度。要在依法打擊各種破壞草原、損害牧民合法利益行為的同時，加大對草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度落實情況的監督檢查力度，對禁牧區、休牧期的牲畜放牧情況實行常態化巡查，定期核查草畜平衡實施區放牧牲畜數量，對違反禁牧休牧和草畜平衡管理規定的行為做出糾正或處罰。要創新執法方式，重點查處和曝光一批大案要案，震懾不法分子。
五、不斷加強草原監測預警
（一）加強草原監測。草原監測是確定草原生産能力、核定草畜平衡的基礎，是評估政策效果的重要手段。要針對當前草畜平衡、草原生態方面監測工作比較薄弱的問題，豐富完善草原監測指標體系，改進監測方法和手段，優化監測指標，創新監測方法。在穩步推進國家級草原固定監測點建設的同時，各地要規劃設置數量適宜、分佈合理的省級、縣級草原固定監測點。規範固定監測點的運行和管理，定期開展草原固定監測工作。抓緊開展草原本底調查，摸清政策實施基年的草原基本狀況。加快開發監測預警信息系統，提高草原監測數據的信息化管理水平。及時編制監測報告，發佈監測信息，客觀反應草原植被生長、草原生産能力、草原生態、草原災害、草原生態工程效益等狀況和變化情況，為評估草原生態補助獎勵政策實施效果、完善草原扶持政策、加強草原監督執法等提供科學依據。
（二）強化草原火災預警。加強草原火災監測預警，是做好草原防火、保護植被恢復成果的重要保障措施。要加強與氣象部門、科研單位合作，開展草原火災監測預警新技術新方法的研究，提高監測預警的準確性和時效性。在做好草原火災監測預警的基礎上，繼續加強草原防火預案制度、物資裝備、通訊指揮、應急隊伍等方面的建設，努力提高對草原火災的綜合防控能力。
（三）完善信息預警機制。加強對草原生産和生態變化規律的研究，認真開展草原生産生態形勢分析和預測，對可能出現的重大形勢、趨勢變化做出預報預警。建立信息發佈制度，健全信息發佈平臺，強化信息預警，提出應對措施。積極引導農牧民做好人工草地建設、飼草料儲備、畜群結構調整、牲畜出欄和草原災害防治等工作，不斷提高草原科學管理和風險應對能力。
六、大力推進草原科技進步
（一）加強草原科技創新。要以牧草産業技術體系為依託，圍繞草原植被恢復和牧民生産方式轉變，開展優質高産牧草和抗性牧草品種篩選、人工草地建植、劃區輪牧模式、放牧季與非放牧季家畜補飼和結構優化、草原現代家庭牧場建設、草原鼠蟲害防控、退化草原治理、草原保護建設成效分析評估等研究工作，儘快開發出一批自主創新的科技成果。
（二）加快先進適用技術推廣。要以草原技術推廣機構和牧草産業技術體系為主，根據不同的草原保護建設項目，做好適用技術的篩選、集成和展示工作。加快優良牧草高産栽培、退化草地補播改良、輪牧休牧、舍飼圈養、遙感應用、全球定位等先進適用技術的推廣應用。加強草原保護建設科技綜合示範區建設，加大引導示範和輻射帶動作用，加快科技成果轉化。
（三）加強人才培訓培養工作。要針對不同的培訓對象和培訓需求，通過舉辦培訓班、現場觀摩會、科技入戶、科技書屋等形式，加強對農牧民和基層草原管護員的培訓，提高其發展現代生態畜牧業、開展多种經營和管護草原的能力。加強草原職業技能鑒定工作，加快草原實用人才培養，滿足草原建設工作的需要。
七、切實加強草原工作的組織領導
（一）落實工作責任。各地要根據草原生態保護補助獎勵機制實行“目標、任務、責任、資金”四到省的要求，落實屬地管理責任。要把草原工作放到更加突出的位置，明確工作分工，落實具體責任，建立統一領導、各司其職、責任到人的工作機制，保證處處有人管，事事有人抓，切實把草原扶持政策落到實處。完善目標管理責任制，逐級建立健全績效考核辦法，細化明確考核指標，做到獎罰分明。建立健全督查制度，對政策落實施行全過程監控，確保政策不走樣、不縮水。
（二）建立健全工作保障體系。要儘快建立機構設置合理，隊伍結構優化，設施設備齊全，經費保障有力的草原工作體系，積極協調有關部門，妥善解決機構、編制、人員、經費等問題。在草原面積較大、草原生態脆弱的縣級以上行政區域要建立草原監理機構，明確管理職責、充實監理隊伍。已經設立監理機構的地方，要進一步理順體制、完善機制。加強草原技術推廣體系建設，明確公益性定位，健全基層服務網絡，創新服務方式，提高服務質量。對禁牧、減畜和實施生態移民的牧戶提供生態管護公益崗位，逐步建立一支以牧民為基礎、覆蓋所有草原的基層草原管護隊伍。
（三）形成工作合力。各地要加強調查研究，廣泛聽取意見，積極爭取發展改革、財政、教育、科技、勞動保障等部門的支持，儘快制定草原保護建設政策落實工作計劃和實施方案。嚴格按照實施方案，一抓到底，要全面開展動員部署，組織落實，監督檢查，及時發現新問題，及時加強和改進相關工作，切實保障各項任務按期完成。
（四）加強輿論宣傳。要充分運用廣播電視、入戶宣講、政策明白紙等多種形式，大力宣傳草原生態保護補助獎勵機制等草原扶持政策，使廣大農牧民群眾充分了解政策內容，增強保護建設草原的自覺性和主動性。廣泛宣傳草原在國計民生和生態文明建設中不可替代的重要作用，大力宣傳草原保護建設的政策法規和發展成就，提高全社會關心草原、愛護草原的意識，使草原生態文明的理念深入人心。
各地在貫徹落實本意見過程中，如有問題或建議，請及時與農業部畜牧業司草原處聯絡。
聯絡人：李維薇
電 話：010-59192874
E-mail：xmjcych@agri.gov.cn
二〇一〇年十一月二十六日
