國家發展改革委有關負責人就頒布實施進一步規範
試點地區股權投資企業發展和備案管理工作通知答記者問
日前，國家發展改革委有關負責人就最近發佈的《國家發展改革委辦公廳關於進一步規範試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），接受了記者的採訪。
問、制定《通知》的背景是什麼？
答：私募股權融資與公開上市融資都是企業直接融資的重要渠道。通過發展股權投資為企業提供資本支持，有利於促進企業兼併重組和産業結構調整，提高直接融資比重，並擴大保險、養老金、社保基金等機構投資者的資産配置渠道。為培育股權投資市場，國家發展改革委從1996年開始探索推動相關制度建設。
近年來，國家發展改革委在開展産業投資基金（即股權投資基金）試點的同時，還根據國務院有關批復精神，自2008年6月開始，先後在天津濱海新區和北京中關村科技園區開展了股權投資企業備案管理的先行先試工作。從效果看，備案管理的模式，符合私募股權投資行業的發展特點，得到業界積極評價。2009年年底以來，國務院又先後批准武漢東湖新技術産業開發區、長江三角洲地區也可享受股權投資企業備案先行先試政策。
通過對前一階段備案試點工作的總結，我們認識到：有必要制定一個規範性文件，一方面對試點地區股權投資企業的募資和投資運作進行規範和指導，促進試點地區股權投資市場的持續健康規範發展；另一方面就備案管理程序作出規定，使現行備案管理工作規範化和制度化。
問、當前我國股權投資市場的主要問題和《通知》所採取的主要措施是什麼？
答：近年來，我國的股權投資市場發展很快，各種以公司、有限合夥等形式設立的股權投資企業數量迅速增長。但是，在投資運作過程中也存在一些問題。比較突出的問題有：（1）資本募集不規範。由於股權投資是一種風險相對較高的投資方式，股權投資企業的資本通常只能以私募方式向特定對象募集，以確保只有具備較高風險鑒別能力和風險承受能力的機構投資者和富有個人才能參與。但是，目前我國一些股權投資企業通過舉辦論壇和變相廣告的方式進行募集，使一些不具備基本風險鑒別能力和承受能力的公眾投資者也被捲入其中。（2）管理運營不規範。股權投資作為一種長期投資方式，需要建立業績激勵機制和風險約束機制，以激勵管理團隊勤奮敬業，並保障投資者權益。但是，目前股權投資企業的業績激勵機制和風險約束機制普遍不夠健全。（3）投資運作不規範。股權投資是一種主要以未上市企業股權作為投資對象，並需要為所投資企業提供管理服務的專業化投資方式。但是，一些股權投資企業介入了證券投資和房地産投資，蘊含了一定的潛在風險，有的甚至以變相貸款方式開展業務。
上述問題的存在，與缺乏股權投資企業的相關規範有一定關係。為此，《通知》從六個方面提出了一系列規範性要求：（1）規範股權投資企業的設立、資本募集與投資領域。要求股權投資企業應當遵照《公司法》和《合夥企業法》有關規定設立，且只能以私募方式向具有風險識別和承受能力的特定對象募集資本，不得通過發佈公告等方式直接或間接向不特定的公眾進行推介。股權投資企業的投資領域限于非公開交易的企業股權，投資過程中的閒置資金只能存放銀行或用於購買國債等固定收益類投資産品。（2）健全股權投資企業的風險控制機制。包括實行適度的分散投資、對關聯投資實行投資決策關聯方回避制度、建立業績激勵機制和風險約束機制等。（3）明確股權投資管理機構的職責，以規範其管理運作行為。（4）建立股權投資企業信息披露制度。除應向投資者披露投資運作信息外，還應向備案管理部門提交年度業務報告和經會計師事務所審計的年度財務報告，在投資運作過程中發生重大事件的，應及時向備案管理部門報告。（5）完善股權投資企業備案程序。除按照“抓大放小”原則，明確了股權投資企業備案管理範圍外，還明確了股權投資企業的備案程序，以及應當提交的文件和材料。（6）構建適度監管和行業自律相結合的管理體制。
問、《通知》所調整的股權投資企業與股權投資基金、一般性投資公司是什麼關係？
答：股權投資基金通常按公司、有限合夥等企業組織形式設立，就此而言，按公司、有限合夥等形式設立的股權投資基金本質上屬於股權投資企業範疇。但是，並不是所有的股權投資企業都是股權投資基金。投資基金的本質特點是由兩個以上的多數投資者，通過集合投資方式形成新的財産主體，再以新的財産主體名義進行財務性投資，投資風險由投資者共擔，投資收益由投資者共享。由於投資基金是一種集合投資制度，故通常需要委託專業的管理團隊進行管理，在設立過程中往往需要向社會合格投資者募集資本。
對一般性投資公司，如果只是由單個投資者及與其全資子機構出資設立，則並不具有“集合投資”的本質特點，通常也不向社會合格投資者募集資本，因而屬於非基金類股權投資企業。
按照《通知》第五條規定，由單個投資者及與其全資子機構出資設立的股權投資企業可以豁免備案。可見，《通知》並不調整一般性投資公司，而僅調整具有“集合投資”特點的股權投資企業。
問：《通知》如何處理股權投資企業和受託管理機構之間的關係？
答：由於股權投資企業以公司和有限合夥等形式設立時，其本身即是獨立或相對獨立的法律主體，可以相應行使民事權利並承擔責任，故並不單純體現為管理人所創設的金融産品。特別是在發展初期，一些公司型和有限合夥型股權投資企業甚至通過自聘管理團隊實行自我管理，而無須外聘管理機構。因此，《通知》採取了“以股權投資企業備案作為切入點；股權投資企業採取委託管理方式的，受託管理機構也應附帶備案”的管理模式。
採取這種備案管理模式，一是有利於對各種基金類股權投資企業實行全面監管；二是只有當受託管理機構成功募集設立了股權投資企業之後方可申請附帶備案，因而可以避免一些缺乏資質和資信的機構，假借已經在管理部門備案的增信作用，忽悠投資者；三是在對各種基金類股權投資企業實行有效監管的同時，還可對其受託管理機構實行附帶監管。
問、《通知》對股權投資企業體現了什麼樣的監管理念？
答：《通知》體現了“適度監管”的監管理念。適度監管的方式是在對股權投資企業實行備案管理的同時，注重發揮行業自律的作用。這是因為，股權投資企業只能以私募方式，向具有較高風險識別能力和風險承受能力的特定投資者募集資本，其投資運作不會導致風險外溢。加之在我國依據《公司法》、《合夥企業法》自主設立各類股權投資企業已無法律障礙，因此，不需要政府來為投資者審核管理資質，可以採取自主設立以後再事後備案的管理方式。事後備案管理方式更主要地是通過投資者與管理者之間的協議約定，來發揮投資者對股權投資企業管理團隊或受託管理機構的監督作用，以及“由投資者共享收益、共擔風險”市場機制的約束作用。
備案管理部門的監管重點：一是股權投資企業的募資方式和募資對象，防範其以不規範方式和向不合格投資者募資導致亂集資的社會風險；二是股權投資企業的投資運作，避免其從事股票炒作等公開交易股權投資和非法借貸活動，蛻化為私募證券投資基金和貸款公司。
問：為什麼資本規模在5億元以上的基金類股權投資企業，均應申請備案並接受備案管理？
答：一是國家發展改革委作為行業管理部門，需要了解掌握全行業的發展狀況。對試點地區資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業，要求其必須履行備案義務，既符合“抓大放小”原則，又基本上能夠滿足全行業管理的需要。二是要求資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業均應申請備案並接受備案管理，是體現公平監管的必然要求。三是此次國際金融危機後，美國和歐盟新出臺的金融監管改革法案均要求管理資本超過一定規模（如美國要求是1.5億美元以上）的股權投資機構，必須無條件履行備案義務，並隨時接受備案管理部門的監督檢查。《通知》要求資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業必須申請備案並接受備案管理，是對現行國際監管制度安排的一種合理借鑒。四是要求資本規模在5億元以上的基金類股權投資企業，均應申請備案並接受備案管理，並不影響股權投資企業的市場準入，但有利於引導其規範運作。
需要指出的是，對資本規模在5億元以下的股權投資企業，《通知》雖然豁免其備案義務，但其在設立、資本募集和投資運作的各個環節，均須遵照《通知》的有關規定進行規範。因此，《通知》對資本規模在5億元以下的股權投資企業也具有規範和指導作用。
問、《通知》與十部委《創業投資企業管理暫行辦法》如何銜接？
答：股權投資基金起源於創業投資基金。但是，隨著股權投資基金自身的發展，無論是投資運作，還是政策監管取向都發生了較大的變化。
2005年十部委發佈《創業投資企業管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的目的，是通過“政策鼓勵”與“投資引導”的結合，促進創業投資企業增加對中小企業的投資。由於引導各類創業投資企業（包括單個投資者出資設立的獨資創業投資企業）增加對中小企業的投資均有意義，所以，《辦法》的調整對象既包括基金類創業投資企業，又包括由單個投資者及與其全資子機構設立的非基金類創業投資企業。由於創業投資企業通過支持中小企業的創業活動，有利於促進各類創新活動並增加社會就業，制定《辦法》的目的是重在促進發展而非規範，故《辦法》僅要求享受國家相關扶持政策的創業投資企業履行備案義務並接受備案監管。
此次發佈《通知》的目的，則是通過提出一系列規範性要求，來促進基金類股權投資企業健康發展。由於一些需要向社會募集資本的大型基金類股權投資企業一旦投資運作不規範，就有可能影響整個股權投資市場的健康發展，所以，對資本規模在5億元以上的基金類股權投資企業，就必須要求其履行備案義務。但對於那些僅由單個投資者及其全資子機構出資設立的非基金類股權投資企業，由於不需要向社會募集資本，《通知》豁免了它們的備案義務。
正是由於《辦法》和《通知》的政策監管取向完全不同，所以，在2005年發佈實施《辦法》以後，還需要再發佈實施《通知》。對那些已經遵照《辦法》規定履行備案手續的創業投資企業，由於它們必須接受《辦法》規定的備案監管，所以，《通知》從避免重復監管角度考慮，也豁免了它們的備案義務。
