袁曙宏：沒有嚴厲執法 就沒有食品安全

    基層和一線確實存在執法人員不足、執法經費不夠、技術裝備缺乏的問題，一定程度上影響了食品安全監管成效，應當儘快予以解決。但這似乎不是食品安全事件多發高發的主要原因。如果不嚴厲執法，那麼體制再順、人員再多、經費再足、設備再新也是徒勞。

    要保證嚴厲執法，就必須全面落實地方政府、監管部門及其工作人員的嚴格責任，建立健全明確清晰的監管責任體系。企業是食品安全的第一責任人，嚴厲執法的對象首先是食品企業。

    亂世用重典，盛世治亂也要用重典。要以嚴厲執法保障食品安全。不嚴厲執法，就既不能治標，也不能治本；既不可能有近期的食品安全，也不可能有中期的食品安全，同樣不可能有遠期的食品安全。應以嚴厲執法為中心環節，推動執法理念、執法方式和執法體制的深入轉變，努力爭取食品安全形勢的根本好轉。

    一、非嚴厲執法不能有效治理食品安全之亂

    執法寬嚴的抉擇，當以社會需要和人民意願為標準，審時度勢，依法而行。當前我國食品安全的嚴峻形勢和人民群眾的普遍擔憂，要求我國食品安全執法必須嚴厲

    （一）不嚴厲執法，不足以遏制當前食品安全事件高發頻發態勢。雖然我國目前食品生産經營中發生的問題，與經濟社會發展水平密切相關，也是西方國家在發展過程中大都要經歷的一個發展階段，但我們無疑必須下最大的決心、盡最大的努力，儘快縮短這個必經階段的時間跨度，儘快遏制食品安全事件高發頻發的勢頭。因為人民群眾無法接受食品安全問題的“常態化”，我們的食品産業難以在信任危機中做大做強，中國的國家形象也經不起食品安全問題的反復“抹黑”。要像嚴厲治理礦難、酒駕這些頑疾一樣治理食品安全問題，像始終保持“嚴打”高壓態勢抓社會治安一樣抓食品安全，下猛藥、出重拳，“以霹靂手段，顯菩薩心腸”，通過嚴厲打擊食品違法犯罪行為，給人民群眾食品安全以保障，給加快食品行業産業結構轉型升級以契機，給提高政府公信力和執行力以信心。

    （二）不嚴厲執法，不足以迫使一些不良企業重塑職業道德。穩定、長久的食品安全，最終取決於全體食品企業秉持良好職業道德，守法自律、誠信經營。但在現階段，我國的食品企業離這一目標還有很長的路要走。企業追求利潤最大化、成本最小化的本質，決定了僅靠道德、良心難以有效制止其違法行為，僅靠常規執法也不足以矯正其長期形成的行為慣性。只有嚴字當頭，重典治亂，才能讓無良企業付出難以承受的代價，讓一般企業不敢越過違法的紅線，讓守法企業獲得遵守制度的紅利，從而使企業道德在公平正義的法治環境下萌芽生長，使企業誠實守信逐步成為經營準則和行為習慣。否則，企業越講道德，良幣被劣幣驅逐的可能就越大。

    （三）不嚴厲執法，不足以確立食品安全法的高度權威。解決食品安全問題，根本上要靠法治，這是世界各國的普遍經驗。食品安全法越有權威，食品安全就越有保障。我國2009年施行的食品安全法及其實施條例，其理念和制度的實踐性、科學性、先進性得到了國內外的普遍認可，並被美國起草《2009年食品安全加強法案》時所借鑒。然而，法律的生命在於執行和遵守，再科學、再先進的法律，若得不到有效實施，就只能是一紙空文。只有通過持之以恒、公平公正的嚴厲執法，才能真正確立食品安全法的高度權威，使食品領域的企業守法經營成為常態乃至自覺，進而推動全社會對法律的信仰和敬畏，逐步樹立起憲法法律至上的權威和尊嚴。

    （四）不嚴厲執法，任何監管體制的調整、執法人員的增加和技術手段的更新都無法保證食品安全。關於食品安全監管體制問題，是一個部門集中監管好，還是多個部門綜合協調監管好？是按品種監管好，還是分段監管好？綜觀世界各國實踐，都是根據各自國情建立最適合本國的監管體制，很難得出一個孰優孰劣的結論。至於執法力量和技術裝備，客觀地説，基層和一線確實存在著執法人員不足、執法經費不夠、技術裝備缺乏的問題，並在一定程度上影響了監管成效，應當儘快予以解決。但這似乎不是當前食品安全事件多發高發的主要原因。像發生“三聚氰胺”、“瘦肉精”這樣涉案企業多、波及範圍廣、持續時間長的惡性違法事件，又豈能簡單歸咎於“體制不順”和“缺人”、“少錢”、“無設備”？如果不嚴厲執法，該查不查、該辦不辦、機制麻木、制度休眠，放任食品違法犯罪行為滋生蔓延，那麼體制再順、人員再多、經費再足、設備再新，我們的食品安全仍只能是水中月、鏡中花。

    二、以嚴厲執法促企業嚴格守法

    企業是食品安全的第一責任人，嚴厲執法的對象首先是食品企業。嚴厲執法本質上要求有法必依、執法必嚴、違法必究，具體要做到“兩嚴、兩從”

    （一）要嚴密執法。執法要全覆蓋，無疏漏。一是環節、要素、過程全覆蓋。要對食用農産品的種養殖、食品生産、食品流通和餐飲服務等各個環節，對食品添加劑、飼料、農藥等影響食品安全的各個要素，對許可、管理、處罰、問責等整個監管過程全面實行嚴厲執法。二是主體全覆蓋。既要管好大企業，也要管住小作坊；既要監管合法主體，也要肅清非法主體；既要對所有的食品生産經營者建立食品安全信用檔案，又要堅決防止檔案管理流於形式，及時把污點企業納入黑名單重點監管。三是違法行為全覆蓋。要部門聯手、上下聯動，尤其是在環節銜接、層級分界的地方，要避免出現監管空白，不使任何違法行為、特別是不使任何一項嚴重違法犯罪行為逃脫監管和懲處，做到食品安全事故百分之百查處。

    （二）要嚴格執法。執法人員要鐵面無私、鐵腕治亂。一是執法態度要嚴、要公。對食品安全違法行為，只要一經發現，一律依法嚴懲，決不允許姑息縱容，決不允許下不為例，決不允許徇私保護。同時要嚴格依據法定權限和程序執法。二是執法手段要硬、要實。要多主動出擊、排查隱患，少被動執法；要多進行不定期、突擊性現場檢查，特別是對重點品種、重點經營主體的高頻次嚴查，少進行預告後檢查；要多去生産經營現場隨機抽樣檢驗，少讓企業送樣檢驗。

    （三）要從重執法。對食品違法犯罪行為要在法律規定的處罰種類、幅度內，依上限頂格懲處。一是對有故意非法添加等嚴重違法行為的企業，要一律吊銷證照、罰沒設備。二是對企業負有直接責任的人員，要依法實施5年禁業處罰，並可在行業內部建立黑名單制度；構成犯罪的，依照刑法予以嚴懲，後果特別嚴重或者致人死亡的，可處無期徒刑直至死刑。三是對企業違法行為依法應當予以罰款的，要在法定幅度內依上限開出頂格罰單。四是對存在安全隱患的企業，要責令立即糾正，必要時應責令停産停業整頓。

    （四）要從快執法。對發現的食品安全違法行為，一是要在第一時間啟動應急程序和採取控制措施，防止危害進一步擴大；二是要在第一時間公佈違法行為及其相關情況，防止公眾恐慌和謠言擴散，保證執法信息公開透明；三是要在查明事實後在法定最短時限內予以懲處，並在第一時間公佈，以有力威懾違法犯罪分子，充分發揮輿論正面引導效應。

    三、以全面責任制保證嚴厲執法

    縣級以上地方政府對本地區食品安全監管負總責，相關監管部門各負其責。要保證嚴厲執法，就必須全面落實地方政府、監管部門及其工作人員的嚴格責任，建立健全明確清晰的監管責任體系

    （一）要全面明確地方政府、監管部門和每一個執法人員的監管責任。食品安全監管工作要像社會治安綜合治理責任制、煤礦安全生産責任制那樣，實行最嚴格的責任制，縱向到底、橫向到邊，以責任撬動監管體制機制發揮最大合力，倒逼各項法律制度得到嚴格執行和遵守。一是要通過逐級簽訂責任書的形式，明確國務院有關部門、各省級人民政府和市縣人民政府在食品安全監管方面的嚴格責任，把各級政府的職責、權限逐級確認下來，尤其是要嚴格落實縣級以上地方政府行政首長、特別是市縣政府行政首長作為食品安全監管第一責任人的責任，以及地方政府食品安全委員會的責任，將其納入地方經濟社會發展規劃和政府目標考核、績效考核評價體系，作為對政府領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容。二是縣級以上地方政府要與本級食品安全監管部門簽訂責任書，明確每一項監管職責，確保不留下任何監管死角和職責空白，同時防止職責交叉。三是市縣政府監管部門要與每一個監管執法人員簽訂責任書，要使轄區內每一個區域、每一個企業、每一個環節都有專人負責，以保證責任易追溯、可追究。

    （二）要對地方政府和監管部門的違法失職人員嚴格追究責任。一是要依據《食品安全法》及其實施條例和《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，對縣級以上地方人民政府在食品安全監管中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分；同時對行政首長嚴格問責。對縣級以上食品安全監管部門不履行法定職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重後果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。要以更堅決的態度、更過硬的舉措和更大的力度，確保食品安全事故責任人全部得到追究。二是要依據刑法規定，對在重大食品安全事故中犯有“食品安全監管瀆職罪”的人員，以及犯有“貪污賄賂罪”、“徇私舞弊罪”等犯罪行為的行政執法人員，堅決從重從快予以嚴懲，嚴禁以罰代刑、有案不移。三是要依據食品安全監管責任書，對沒有完成約定任務或沒有履行好約定職責的單位和個人追究責任，並責令其儘快整改。

    （三）要深入開展食品安全監管考核評價工作。應抓緊建立食品安全監管考核評價制度，頒布具體辦法，明確內容、標準和程序，以指導和推進地方、部門的考評工作。一是要加強對“打擊非法添加”、“瘦肉精”等集中整治工作的考評，以及對於食品安全監管薄弱環節和問題多發地區的考評。要突出重點，以點帶面，推動考評工作全面深入開展。二是要注重對日常監管工作的考評，通過開展定期或不定期抽查、暗訪、監察，開通24小時投訴舉報熱線，充分發揮媒體監督、網上監督、人民群眾監督的作用，對食品安全監管進行全面考核、評價和監督，切實防止“運動式監管”和“一陣風執法”。三是要重視考評過程和結果的公開公平公正，注重陽光考評和公眾參與，對考評成績優異的要給予獎勵，不合格的要批評教育並進行問責，以充分發揮考評在推進食品安全監管工作中的“抓手”作用。（作者為國務院法制辦公室副主任）