關於2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告
——2011年6月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上
審計署審計長 劉家義
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
2010年，在黨中央、國務院的領導下，各地區、各部門深入貫徹落實科學發展觀，認真執行十一屆全國人大三次會議的有關決議，加快轉變經濟發展方式，促進經濟平穩較快發展，進一步鞏固了經濟社會發展良好勢頭。中央預算執行和其他財政收支情況總體較好，中央財政收入42 488.47億元，完成預算的111.6%，加上從預算穩定調節基金調入100億元，中央財政使用的收入42 588.47億元；支出48 330.82億元，完成預算的103.6%，加上補充中央預算穩定調節基金2257.65億元，支出總量為50 588.47億元；赤字8000億元，比預算減少500億元；年末國債餘額67 548.11億元，控制在全國人大批准的年度預算限額內。
——實施積極的財政政策，提高經濟增長的質量和效益。中央政府公共投資支出1.07萬億元，繼續落實結構性減稅、家電汽車下鄉等鼓勵消費政策，促進擴大內需和優化投資結構；中央財政用於科技、節能減排和交通運輸等方面的支出分別比上年增長14.3%、94.3%和19.3%，切實提高自主創新和基礎産業保障能力，經濟結構調整取得新進展。
——著力保障和改善民生，推動經濟社會協調發展。中央財政用於教育、醫療衛生、社會保障等與民生直接相關的支出和“三農”的支出，分別比上年增長20.2%和18.3%；實施主體功能區規劃，投入6822億元用於西部大開發23項重點工程建設，進一步提高區域發展的協調性。
——推進重點領域和關鍵環節改革，增強經濟社會發展的內在動力。深化部門預算和國庫集中支付等預算管理制度改革，27個省份970個縣實行了省直管縣財政管理方式改革，統一內外資企業和個人城市維護建設稅、教育費附加制度；開展資源稅和資源性産品價格改革，穩步推進金融和企業改革，積極落實義務教育學校和醫療衛生事業單位績效工資政策。
——切實加強整改，健全完善相關制度。各部門各單位按照國務院的部署和要求，依法認真整改上年審計發現的問題，擠佔挪用的資金已全部追回或歸還，並完善制度規定1773項；審計發現的違法違規問題和104起案件移送有關部門查處後，有95人被追究刑事責任，1103人受到黨紀政紀處分。具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已向社會公告。
第一部分 審計情況
2010年，按照黨的十七屆五中全會精神和中央關於經濟工作的部署，審計工作緊緊圍繞經濟又好又快發展這個中心，加強對宏觀政策執行情況、重大投資項目和重點民生資金的跟蹤審計，密切關注經濟社會運行中的薄弱環節和潛在風險，嚴肅揭露和查處重大違法違規問題，更加注重從體制、制度和政策層面反映問題，在保障中央政策措施貫徹落實、推動經濟發展方式轉變、維護國家經濟安全、促進反腐倡廉和民主法治建設等方面積極發揮作用。
一、中央財政管理審計情況
重點審計了公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和國債管理等情況，還對2010年度中央決算草案進行了審計。從審計情況看，2010年，財政部、發展改革委等部門繼續深化體制改革和健全公共財政體系，按照突出民生領域、優化支出結構、從嚴控制新開工項目等原則合理安排財政支出的規模和節奏，財政的宏觀調控和保障作用進一步加強；堅持依法理財，嚴格預算管理，加強基本支出定員定額管理和項目支出標準體系建設，開展重大項目預算評審和節能評估，75個中央部門向社會公開了部門預算，預算約束和財務管理水平進一步提高。但審計也發現，中央預算管理中還存在一些需要改進的問題。
（一）部分中央支出預算編制不夠細化和準確、執行率偏低，有些預算的級次和項目在執行中自行作了調整。
1．部分中央本級支出預算未落實到部門。在2010年中央本級支出預算16 049億元中，有1485.75億元是財政部代編的，需要在執行中落實到具體部門和單位；至年底，上述代編預算中有148.67億元未執行，佔10%。抽查的“物資收儲支出”、“中國疾病預防控制中心公共衛生應急反應機制專家津貼”和“駐艱苦及污染地區人員回國工作醫藥費”等3個項目在2007年至2009年代編預算均未執行的情況下，財政部2010年繼續代編38.16億元，當年又未執行。
2．中央部門歸口管理的部分本級支出預算年初到位率低。2010年，發展改革委負責分配的中央本級基建支出和科技支出預算的年初到位率，按規定應達到75%和97%，實際僅為7.8%和47.5%。
3．中央轉移支付預算未及時細化落實到省區市。在2010年轉移支付預算25 606.64億元中，扣除據實結算項目後，有6536.58億元未按規定在全國人大批准後的90日內下達到地方，佔25%。在執行中，財政部又將215.67億元專項轉移支付預算上劃調整為中央本級支出；少數項目預算執行率較低，如養殖業保險保費補貼預算42.95億元中，當年僅執行10.56億元，佔25%。
（二）部分投資計劃下達不符合規定。
1．擴大投資專項範圍安排支出。2010年，發展改革委將松花江流域水污染防治規劃專項投資4700萬元、國家天然橡膠基地建設規劃專項投資2100萬元，安排給了規劃外的項目。
2．少數投資計劃下達程序不規範。2010年，發展改革委向專項規劃未編制或未得到批復的3個專項、初步設計未得到批復的5個項目，下達投資計劃29.96億元；未按規定批復資金申請報告，直接下達城鎮污水垃圾處理設施及污水管網工程投資計劃，造成實際補助比例不一、個別項目投資多次調整等問題。
3．未按建設進度下達貼息補助。中央預算內投資貼息補助原則上應按項目的建設進度和貸款的實際發生額分期安排，但國家能源局2010年安排煤炭産業升級改造項目貼息補助時，直接一次性下達24個項目貼息補助1.66億元。審計抽查其中5個項目，有3個在計劃下達前已基本完工，2個至審計時未開工，導致貼息補助4600萬元全部閒置。
4．少量投資計劃下達滯後。在2010年中央預算內投資計劃3926億元中，有32.59億元未按規定於10月31日前下達，影響資金及時使用。
5．部分投資資金閒置。由於規劃編制和項目啟動晚、前期準備不充分、計劃下達滯後等，至2011年3月底，發展改革委2010年下達的農村電網改造升級工程等6個項目的中央預算內投資117.79億元中，有92.11億元（佔78%）閒置未用。
（三）有些收支事項處理不夠規範，部分資金未及時清理安排使用。
1．中德財政合作夥伴基金收支未納入總預算會計，而是委託中國進出口銀行核算。至2010年底，累計收入3.05億元、支出1199.75萬元。
2．以前年度結轉的出口退稅資金未及時清理。至2010年底，財政部採用權責發生制結轉的2006年和2007年出口退稅收入指標584.74億元已閒置3年，尚未安排使用。
3．年初批復部門預算時未全面反映上年度國庫集中支付結轉和結余。2009年底，中央國庫集中支付財政撥款結轉和結余合計771.85億元，財政部2010年3月批復部門預算時僅列入248.65億元，其餘直到4月份才下達給部門。
4．無線電頻率佔用費納入公共財政預算後未統籌安排使用。2010年，財政部對這項資源性收費繼續採用以收定支、專款專用的辦法，導致資金大量結余。至2010年底，無線電頻率佔用費補助在地方累計結余20.4億元，其中當年結余6.67億元，佔當年下達補助的34%。
5．部分商業銀行賬戶應予規範和清理。至2010年底，中央財政在商業銀行開設各類銀行賬戶31個，當年累計收到資金5290.4億元，年末餘額906.32億元。其中，有些是預算外收支賬戶，有些全年未發生收支業務。
（四）國有資本經營預算制度不夠完善。
1．2011年，部分中央部門管理的企業尚未實行國有資本經營預算管理。
2．年初預算未細化，部分支出分配交叉重復。報全國人大審查批准的440億元國有資本經營預算，未落實到具體項目；其中120億元是財政部在國資委等上報的預算建議草案之外直接代編和進行分配的，部分支出方向與另320億元預算安排交叉重復。
3．國有資本經營預算資金的撥付主要集中在11月和12月，其中140.57億元是12月20日後才撥付的，佔支出預算的32%。
（五）政府性基金預算管理不夠規範。
1．部分支出預算未落實到具體項目。由於基金項目的儲備不足，財政部2010年下達到部門的基金預算有84.87億元未落實到項目；部分支出指標至年底尚未下達，如新增建設用地土地有償使用費、文化事業建設費、中央水利建設基金的支出指標僅分別下達51%、45%和44%。由此形成2010年底基金結轉790.16億元，佔當年基金收入3806.91億元的21%。
2．在公共財政預算中安排與基金預算內容相近的支出。政府性基金預算實行“以收定支、專款專用、收支平衡，結余結轉下年安排使用”的原則，但財政部在彩票公益金和旅遊發展基金已安排體育總局、旅遊局有關項目資金5092萬元的情況下，又從公共財政預算中為其安排內容相近、用途相似的預算4.25億元，其中旅遊局的兩個項目年底結余1001.56萬元，佔其預算的47%。
3．少數基金管理使用和設置不夠規範。具體是：未及時將交通運輸部、貿促會等部門的4.89億元基金收入徵繳入庫；交通運輸部收取的船舶港務費和貿促會收取的貨物原産地證明書費、認證費等，不符合基金特徵或設立條件，未及時清理。
（六）國債發行管理不夠嚴格。
1．記賬式國債招投標制度不完善、執行不嚴格。投標過程中，對發行現場人員隨時查看投標信息沒有嚴格限制，也缺乏出入登記、通訊屏蔽等操作細則；對投標人在出現通訊中斷或設備故障時採用的應急投標方式，未制定應急投標書送達時間的確認辦法，不能有效防止超過投標截止期或要件不合規的應急投標書被違規錄入。上述問題給個別工作人員洩露投標信息，並惡意採用應急投標等方式低價中標提供了可乘之機。審計抽查發現，2007年至2010年，有104份未經人民銀行觀察員簽字認可、無密押或密押不符以及超過投標截止期等的應急投標書被違規錄入，中標國債面值808.8億元，購買價格比正常投標明顯偏低。
2．財政部2010年在增補記賬式國債承銷團成員過程中，存在受理逾期申請材料、未按規定充分徵求相關單位意見、未書面告知申請人享有的權利、對承銷團成員資格審查不嚴等問題。
3．電子式儲蓄國債面向個人投資者銷售的政策目標落實不到位。在2010年發行的1296.27億元電子式儲蓄國債中，有705.16億元（佔54%）最終由40家承銷銀行持有，與此類國債重在培育個人投資者市場的政策目標不盡相符；相比發行記賬式國債，增加籌資成本約23.55億元。
對上述問題，財政部、發展改革委等部門正在逐項研究制定整改措施。
此外，在審計財政部編制2010年中央決算草案情況時發現，未及時清理以前年度已取消的煙草專營利潤、國有土地有償使用基金、政府住房基金、水運客貨附加費等4.52億元；在向全國人大報告中央預算執行情況時，將用工商銀行上繳利潤中的22.05億元安排的補充社保基金支出錯列在國有資本經營預算支出中。審計期間，財政部整改了上述兩個問題，將4.52億元結余反映在中央政府性基金決算草案中，將22.05億元轉列為公共財政支出。
二、中央部門預算執行審計情況
此次共審計54個中央部門，延伸審計467個所屬單位。2010年，54個部門財政性資金支出預算為5382.02億元，審計1708.15億元，佔32%。審計結果表明，這些部門預算執行情況總體較好，財政撥款預算執行率平均比上年提高6個百分點，統籌消化結轉和結余資金423.56億元；嚴格控制和壓縮公用經費支出，53個部門公用經費支出控制在預算內，34個部門在統一壓縮的基礎上將公用經費支出再壓縮5%以上；本級預算管理的規範和透明程度不斷提高，25個部門制定和修訂預算管理相關制度240項。但審計也發現，一些部門預算執行不夠到位，部門本級與所屬單位間預算管理水平和財務基礎工作發展不平衡，內部管理和內部控制需進一步加強。
（一）項目支出預算編制不夠完整和具體，一些部門本級預算未完全執行到位。由於部門年度工作計劃與預算安排不夠銜接，項目儲備和前期準備與預算編制要求不盡適應，54個部門2010年初編列項目支出預算2779.27億元；中央財政在執行中追加995.55億元，相當於年初預算的36%。在年初編制的項目支出預算中，11個部門本級的106.76億元未落實到具體單位和項目，有2.92億元至年底仍未細化。一些部門本級預算執行也不夠嚴格，其中：5個部門本級自行調整了2.74億元項目預算安排；32個部門本級以撥作支、虛列支出、在項目或預算科目之間調劑使用資金5.81億元。此外，20個部門本級還存在未按規定徵繳非稅收入、資産核算不規範等問題金額4.51億元。
（二）一些部門監管不嚴，加之事業單位改革尚未到位，部分部門所屬單位違反財經制度問題比較突出。此次審計發現的違規問題有80%以上發生在所屬二三級單位，涉及金額49.3億元。
一是預算執行不夠嚴格和規範，主要表現為未經批准改變部分預算資金用途、虛列支出或以撥作支等。其中：210個所屬單位未經批准擴大開支範圍等10.26億元；33個所屬單位採取虛列支出、以撥作支等方式，將1.51億元預算資金列支後撥付給下級單位或項目承擔單位；13個所屬單位採取重復申報項目、多報在編人數等方式，多申領財政資金0.3億元。
二是私存私放資金設立“小金庫”問題仍然存在。2009年以來，各部門深入開展了“小金庫”專項治理活動，但此次審計發現，82個所屬單位採取截留收入、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元，主要用於發放獎金、補貼等。
三是收入和資産管理存在一些薄弱環節，主要表現在非稅收入徵繳、資産核算和出租出借等方面。其中：80個所屬單位未按規定徵繳非稅收入3.09億元，違規收費3.68億元；52個所屬單位違規出租出借資産、委託理財以及資産入賬不及時等，涉及金額18.75億元；39個所屬單位未嚴格執行政府採購規定，有的是為加快採購進度規避集中採購，有的是執行政府採購政策和程序不規範，涉及採購資金7.57億元。
（三）部分科技經費使用和管理不夠規範，研究成果存在多頭充抵問題。至2010年底，審計抽查的8個科技重大專項2246個課題中，有74.68億元課題經費結存在承擔單位，佔這些課題2008年啟動以來撥款額的36%，但這些資金已列入牽頭部門決算支出，影響核算的真實性；抽查133個國家科技支撐計劃項目發現，由於科技成果審核把關不嚴、不同科技計劃間信息缺乏共享，在這些項目取得的2775項專利、技術標準等成果中，有547項（佔19%）申請或取得時間早于項目的立項時間，或是發明人與課題組成員不一致。
（四）一些部門決算草案編報不夠準確。對部門決算草案的審計發現，40個部門賬務處理不規範，部分收入、支出、結余和資産反映不夠準確，涉及金額22.44億元，佔審計資金總量的0.62%。對其中7.53億元的問題，相關部門在審計過程中已調整賬目和報表；對其他問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。
目前，相關部門已追回或歸還資金9.06億元，採取收回賬外資産、調整會計賬目等方式整改問題金額13.06億元。
三、財政轉移支付審計情況
為摸清財政轉移支付制度運行情況，審計署組織對中央轉移支付管理和分配情況進行了審計，並重點抽查了18個省的90個縣。從審計情況看，2010年，中央財政安排轉移支付2.73萬億元，是1994年的11.45倍，保障了中央重大戰略決策的落實，為推動地方經濟社會發展提供了資金支持。但隨著中央財政收入規模和轉移支付總量的大幅增長，財政體制和轉移支付結構不夠科學合理的問題逐漸在財政運行中顯現出來，亟待研究解決。
一是轉移支付在財政支出中佔比較高。由於現行財政體制還不夠完善，地方政府的財權難以滿足其履行事權的基本需求，主要通過上下級政府間轉移支付來解決，導致轉移支付在財政支出中佔比較高。2010年，中央財政支出的56%是對地方的轉移支付；審計的90個縣財政支出2630.50億元中，上級轉移支付佔46%，其中50個中西部縣佔比達71%。轉移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。
二是專項轉移支付在轉移支付中佔比較高。2010年，在中央轉移支付總額2.73萬億元中，專項轉移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉移支付是有規定用途的，這一比例雖然低於2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個百分點。
三是部分專項資金設置交叉重復、部門多頭管理和分配。按現行辦法，有些用途類似的專項資金，涉及多個管理部門和多個項目。由於監管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計的90個縣發現多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。此外，至2010年底，90個縣專項轉移支付總額的20%計116.27億元，未及時安排使用。
四是上級轉移支付資金未完整納入地方預算。2010年，審計的90個縣預算編報的轉移支付，僅為實際數的50%，其中30個縣未編報專項轉移支付。造成上述問題的主要原因是，地方預算編報時間早于全國人大審查批准中央預算的時間，地方政府在編制預算時，上級沒有及時把轉移支付預算分解到地區和項目，提前告知的預計數與實際結果差距也較大。
針對上述問題，財政部正在研究完善制度；相關地方採取收回擠佔挪用資金、完善制度規定、辦理項目調整審批程序等措施，已整改問題金額1.32億元。
四、國稅徵管審計情況
近年來，各級國稅部門認真貫徹執行國家宏觀調控政策，堅持依法組織收入，不斷加強稅源管理、辦稅服務和納稅評估，較好地完成了收入任務。此次審計的18個省區市國稅部門2010年組織稅收2.69萬億元，比上年增長16%。但審計也發現，一些國稅部門存在違規減免、徵管不嚴導致稅款流失等問題。
一是部分涉稅審批事項不合規。其中：稅務總局個別司2009年至2010年，以非正式公文“司便函”的形式，批准對企業超過認證期限的增值稅發票進項稅款17.29億元予以抵扣；12個省的國稅部門違規批准稅前扣除和減免稅優惠等，造成稅款流失25.78億元；9個省有關部門將17戶不符合條件的企業認定為高新技術企業，使其享受稅收優惠26.65億元。
二是納稅審核和發票管理不嚴格。其中：10個區縣級國稅局為沒有真實貿易背景的小規模納稅人代開發票1萬多份，15戶從事礦産買賣、廢舊物資回收和軟體生産等業務的企業虛開發票或使用不規範發票，導致稅款流失共計14.33億元；73個國稅局對99戶企業的納稅申報審核不嚴，少徵企業所得稅8.27億元。
三是有的地方存在人為調節稅收進度的問題。2009年至2010年，有62個國稅局通過違規批准緩繳、少預繳、以誤收名義退稅等方式，當期少徵287戶企業稅款263.01億元；有103個國稅局通過違規提前徵收、多預繳、不退多繳稅款等方式，向397戶企業跨年度提前徵稅33.57億元。
審計指出上述問題後，稅務總局和有關國稅局正在採取措施，抓緊糾正違規問題，並完善相關制度。
五、地方政府性債務審計情況
按照國務院的部署和要求，審計署組織全國審計機關4萬多人，以“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”為原則，對全國所有涉及地方政府性債務的25 590個政府部門和機構、6576家融資平臺公司、54 061個其他單位、373 805個項目和1 873 683筆債務進行了審計。審計的重點是政府負有償還責任的債務，同時對債務人出現償債困難時，政府需履行擔保責任的或有債務和可能承擔一定救助責任的其他債務也進行了審計。審計結果表明，我國地方政府性債務最早發生在1979年，到1996年全國所有省級政府（含計劃單列市，下同）、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務餘額共計107 174.91億元，其中：政府負有償還責任的67 109.51億元，佔62.62%；擔保責任的23 369.74億元，佔21.80%；可能承擔一定救助責任的16 695.66億元，佔15.58%。在這些債務餘額中，有51.15%共計54 816.11億元是2008年及以前年度舉借和用於續建2008年以前開工項目的。
從審計情況看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率即債務餘額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上負有擔保責任的或有債務後債務率為70.45%。審計結果表明，地方政府性債務為彌補地方財力不足、推動地方經濟社會發展發揮了一定的積極作用。一是為應對危機和抗擊自然災害提供資金支持。在應對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發行國債並轉貸地方政府、代地方發行政府債券，地方政府通過融資平臺公司等方式籌集資金，為我國經濟發展提供了資金支持。汶川特大地震發生後，四川省各級政府籌措債務資金558億元用於災後重建，推動了災後恢復重建的順利實施。二是為推動民生改善和生態環境保護提供重要支撐。至2010年底，地方政府性債務餘額投入教育、醫療等民生領域13 753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域4016.02億元。三是為保障經濟社會的持續發展打基礎。在2010年底已支出的債務餘額中，用於交通運輸、市政等基礎設施以及土地收儲、能源建設69 675.72億元，形成了大量優質資産，有利於為“十二五”及今後一段時期經濟社會發展增強後勁。
審計也發現，地方政府性債務的舉借和管理等方面還存在一些問題，亟需研究和規範。
一是地方政府舉債融資缺乏規範，大部分債務收支未納入預算管理。由於現行規定未賦予地方政府舉債權，對業已存在的舉債行為缺乏規範，大多數地方政府通過融資平臺公司等變相舉債，有的甚至違規擔保或直接舉債。審計發現，7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，2010年在國務院明令禁止政府擔保的情況下，違規為464.75億元債務提供了擔保；部分融資平臺公司等單位採取虛假或不合法的抵（質）押物、高估抵押物價值等方式違規取得債務資金731.53億元。由於個別地方舉債存在一定的盲目性、項目準備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當年財政資金為此支付利息67.74億元；還有351億元債務資金被投向資本市場、房地産和“兩高一剩”（高能耗、高污染、産能過剩）項目。
二是部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患。從地區看，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%。而且，部分地方的債務償還對土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方政府負有償還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為25 473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。從行業看，高速公路、地方所屬普通高校和醫院90%以上的債務餘額為擔保債務或救助債務，借新還舊率較高。2010年，全國高速公路債務的借新還舊率為54.64%，有387所高校和230家醫院的借新還舊率超過了50%，還有95所高校和575家醫院存在逾期債務57.6億元，為此一些地方已安排441.38億元財政資金來償債。
三是地方政府融資平臺公司數量多，管理不規範。至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設立10家以上。融資平臺公司2010年底的政府性債務餘額為49 710.68億元，佔全國地方政府性債務餘額的46.38%，其中政府負有償還責任、擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務分別佔63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺公司管理不規範，盈利能力和償債能力較弱，審計的6576家融資平臺公司中，有358家存在借新還舊問題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務80.04億元，債務逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、註冊資本未到位等問題，涉及金額2441.5億元。
審計指出上述問題後，有關部門和地方正在按國務院要求，逐項制定整改措施，研究完善地方政府性債務管理制度；審計還發現12起涉嫌經濟違法違紀案件線索，正在依法查處。
六、重大投資項目審計情況
為保障中央重大投資項目順利推進，審計署組織對京滬高鐵、西氣東輸二線工程繼續進行跟蹤審計，對406個擴內需項目、76個支線機場、247個糧油倉儲設施的建設管理情況進行了審計和調查。從審計和調查情況看，相關部門和地方能夠貫徹落實國家政策要求，安排和實施政府投資項目，加強項目建設的組織和管理，工程進展總體順利。但在招投標、投資控制和相關政策落實等方面仍存在一些比較突出的問題。
一是部分項目在工程施工、材料採購等方面違背國家招投標規定，有的甚至非法轉分包。京滬高鐵建設中，合同金額44.46億元的施工、監理和諮詢等項目尚未招標，相關公司就已進場開展工作。西氣東輸二線工程建設中，有45.01億元管道和站場施工、2.33億元設備材料採購的招標不規範，分別佔抽查施工、材料採購合同總額的72%和12%。76個支線機場建設中，有23個機場共計19.38億元的359項合同未按規定公開招標，佔抽查合同總數的20%。
二是部分項目建設過程中，存在投資控制不嚴、建設進度滯後等問題。投資控制方面，主要是物資採購和工程款結算審核不嚴等增加投資15.12億元，虛假申報、多頭申報、擠佔挪用或違規使用建設資金11.63億元，以假發票或“白條”入賬4.65億元。建設進度方面，有170個糧油倉儲設施項目未能如期于2010年底建成，佔應建成數的78%，造成中央補助2.56億元滯留或閒置。
三是部分地方徵地拆遷和環境保護措施落實不到位。其中：18個擴內需項目違規佔地8256畝，包括耕地2753畝；30個擴內需項目、25個支線機場存在未經環評審批即開工、未經環評驗收即運行或未按設計要求建設環保設施等問題。
針對審計指出的問題，相關部門和地方制定了整改方案，糾正違規問題，完善了招投標、監理和徵地拆遷等方面制度，11個擴內需項目和9個機場補辦了徵地審批、環評等手續。
七、重大自然災害救災資金物資及災後重建跟蹤審計情況
2010年以來，審計署和地方審計機關共組織7000多人，對汶川、玉樹地震1.77萬個災後重建項目和舟曲特大山洪泥石流地質災害救災資金物資使用管理情況進行了跟蹤審計。審計結果表明，按照國務院提出的救災和災後重建目標和要求，有關部門和地方密切配合、全力推進，救災和災後重建工作取得較好成效，項目建設和資金管理也比較嚴格。
（一）汶川地震災後恢復重建項目跟蹤審計情況。至2010年底，中央財政累計籌集3033億元重建基金，累計下撥2986.70億元；3省災後重建已完工3.94萬個項目，完成投資8672.16億元，約佔規劃數的90%。跟蹤審計發現，有80個項目存在審批手續不齊全、未嚴格執行招投標規定、違規轉分包等問題；有21個單位和個人擠佔挪用、轉移和套取重建資金14.16億元，主要用於規劃外項目建設等。審計指出上述問題後，相關地方和單位已收回資金4.13億元，節約資金和挽回損失4.94億元，加快了77個項目的建設進度，改進了258個項目的質量管理，並建立健全規章制度130項。
（二）玉樹地震災後恢復重建跟蹤審計情況。至2010年10月，青海省本級共收到重建資金183.1億元，撥付75.2億元；完成投資36.2億元，約佔規劃數的11%。跟蹤審計發現，有24.92億元社會捐贈資金尚未明確到具體項目；有95個重建項目存在可研報告或概算未及時批復、施工圖未及時審定等問題，部分項目監理工作也不到位。審計指出上述問題後，有關地方已將捐贈資金明確到具體項目，完善了資金撥付和管理制度，並加強了前期準備和質量監督等工作。
（三）舟曲特大山洪泥石流地質災害救災資金物資審計情況。至2010年底，全國安排和接收救災資金物資共計17.57億元，包括中央財政下達6億元、甘肅省財政安排0.3億元、社會捐贈11.27億元；已撥付5.52億元用於應急搶險以及災民安置；結存12.05億元。救災資金的撥付、使用和物資發放情況總體較好，審計未發現重大違法違規問題。
八、重大民生資金和項目審計情況
為促進民生相關政策措施貫徹落實，重點對新型農村合作醫療基金、農業基礎設施建設、政府投資保障性住房、財政就業補助等資金和項目進行了審計和調查。
（一）審計調查9個省區45個縣新型農村合作醫療基金和相關政策落實情況表明，建立基本覆蓋農村居民的新農合製度目標基本實現，至2010年6月底，45個縣新農合覆蓋面達95%，籌資水平由2009年的人均100元提高到150元，緩解了農民治病就醫困難。審計調查也發現，一些地方和單位存在擠佔挪用新農合資金的問題，其中：5個縣的有關部門挪用新農合資金2738.18萬元，用於發放企業職工基本養老保險金等；6個縣的經辦機構虛報參合人數4925人，套取財政補助37.30萬元；14個縣的經辦機構審核把關不嚴，擅自擴大範圍和提高標準，向8118人多支付新農合補償487.80萬元，還有4個鄉鎮衛生院利用虛假病歷等獲取補償56.78萬元。審計指出上述問題後，相關地方已歸還、收回資金2752.78萬元，處理了10名責任人員。
（二）對農業基礎設施建設資金的審計，重點抽查了9個省區的12項資金和388個農田水利建設項目。2010年，中央財政投入9個省區的12項重點資金比上年增長55%，帶動地方配套及農民自籌資金增長47%，改善了農業生産條件，提高了防災減災能力。審計發現，由於部分項目投資下達較晚，有的前期準備不夠充分，至2011年1月底，2009年至2010年千億斤糧食專項涉及的379個項目中，有376個尚未開工，中央專項資金有38.98億元閒置在縣級財政或項目管理單位。此外，22個縣的44個項目籌資投勞不到位1.05億元，一些單位還將2.09億元專項資金用於出借、償還世行貸款等。審計指出上述問題後，有關地方加快了項目建設進度，並積極追回被套取和挪用的資金。
（三）從審計8個省區16個城市政府投資保障性住房情況看，這些地方保障性住房建設發展迅速，2010年籌集的廉租住房資金比2008年增長1.71倍，保障總戶數增長2.09倍；開工建設公共租賃住房8.11萬套，出租2.97萬套。但一些地方保障性住房建設供地和住房管理等方面工作還不到位。16個城市中，有10個城市2010年廉租住房和經濟適用住房建設用地計劃未全面落實，實際少供地7335畝；4個城市保障性住房、棚戶區改造和中小套型普通商品住房建設用地未按規定達到住房建設用地供應總量的70%；因管理辦法不完善、配套設施不健全、部門協調不力等，有4407套廉租住房被違規租售或另作他用，有4247套廉租住房分給了不符合條件的家庭，還有4428套保障性住房長期空置。此外，一些地方保障性住房資金管理也不夠嚴格，此次審計共發現少提取廉租住房保障資金21.49億元，多申報和挪用等問題金額0.9億元。審計指出上述問題後，有關地方已收回部分違規使用的住房和資金，並處理了相關責任人員。
（四）從審計9個省市財政就業補助資金的管理和使用情況看，這些地方2010年共籌集就業資金277.96億元，各項就業扶持政策惠及988.96萬人次，通過職業培訓和職業介紹幫助302.76萬人就業。但審計也發現，8個省市的部分主管部門和單位違規將財政就業資金8.89億元，用於基本建設、委託理財和工作經費等支出；7個省市的部分單位採取編造虛假材料、虛報人數和重復申請等方式，騙取就業補貼1857.52萬元；4個省市部分已就業、已創業等不符合補貼條件的人員違規申領就業補貼865.04萬元。審計指出上述問題後，有關地方已追回違規使用和騙取的資金1628.8萬元。
九、資源環境審計情況
對黃河流域水污染防治和水資源保護、城鎮污水垃圾處理和節能減排情況的審計結果表明，有關部門和地方高度重視環境保護和節能減排工作，不斷加大投入、完善制度、落實責任、強化監管，資源節約和環境保護取得明顯成效。但一些地方在相關政策執行中還存在不到位、不規範的問題。
一是水資源開發利用不規範，違規用地問題時有發生。2008年至2010年，黃河中上遊6個省區的315戶用水單位共無證取水2.31億立方米、超許可量取水2.84億立方米；24個項目違規佔用黃河河道1.47萬畝，用於建設開發區、休閒旅遊設施等永久性建築，對河道及行洪安全造成隱患。審計還發現，4個省區以化整為零、協議出讓等方式違規供地1.35萬畝，5個省市的49戶企業採取以租代徵、未批先用等方式違規用地1.9萬畝。
二是節能減排和污染防治措施落實不到位，一些地方存在“兩高一剩”行業擴張問題。審計20個省區市節能減排政策執行情況發現，186戶企業違規建設火電項目44個、鋼鐵項目143個和水泥産能4083萬噸，183戶企業存在應淘汰未淘汰落後産能等問題。審計9個省區市的206個污水和垃圾處理項目發現，有114個因資金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外，審計還發現，一些地方少徵、擠佔、挪用節能減排和污染防治等專項資金24.89億元，滯留、閒置或未納入預算管理等21.46億元。
針對審計指出的問題，相關地方已收回資金8.15億元，出臺59項加強內部管理等方面制度，並處理了138名責任人員。
十、金融機構審計情況
對工商銀行等5家商業銀行和中國人壽、中國人保的審計結果表明，這些金融機構能夠貫徹落實國家宏觀調控政策，結合實際制定信貸投放和結構調整計劃，拓寬保險覆蓋面和服務領域，進一步加強內部控制，有效提升了經營管理水平和風險防控能力。但在貸款和保險業務經營等方面還存在一些值得重視的問題。
跟蹤審計5家商業銀行新發放的3472億元貸款，發現違規發放和挪用貸款等問題580億元，其中向未批先建、手續不齊或資本金不到位的項目發放貸款254億元，還有部分貸款被用於還貸。抽查中國人保和中國人壽499個分支機構發現，均存在以虛假承保、虛假退保、虛假理賠等方式套取保險資金的問題，金額合計19.9億元；違規支付保險代理手續費7億多元，其中相當部分是通過將直銷業務轉為代理業務套取的。
審計還發現，小額擔保貸款政策作用發揮不明顯。由於貸款門檻高、程序多、期限短，抑制了個人和企業的貸款需求；同時，因放貸成本高、收益差、風險大，經辦銀行積極性也不高。2010年，抽查的9個省市小額貸款擔保基金按政策規定可擔保貸款160.33億元，實際擔保貸款只有37.94億元，僅佔24%。
目前，相關金融機構已糾正違規和管理不規範問題金額185億元，追回資金和補繳稅款8479萬元，對348名相關責任人進行了問責處理，並出臺規章制度170多項。
十一、企業審計情況
從中國長江三峽集團公司等14戶中央企業和4戶中央企業駐港機構的審計情況看，這些企業能夠執行中央決策部署，緊緊抓住經濟企穩回升的有利形勢，深化改革，強化管理，企業資産和收入規模進一步擴大，盈利能力總體上有所增強。但一些企業在重大決策、財務核算和內部控制等方面還存在不夠嚴格、不夠規範的問題。
在重大決策方面，抽查這些企業的625項決策中，有164項存在可行性研究不充分、未按規定報批、違反內部決策程序等問題，造成損失及潛在損失34.14億元，其中44項發生在下屬單位，造成損失和潛在損失31.47億元。
在財務核算和內部控制方面，此次審計共發現這些企業2009年收入不實606.39億元、利潤不實64.37億元，分別佔其當年收入、利潤總額的2%和5%。還有9戶企業通過隱瞞收入、虛列支出等轉移資金25.8億元，用於賬外發放獎金和補貼等。
相關部門和企業高度重視審計指出的問題，逐項制定整改措施，已調整相關賬目，補繳稅款11.9億元，節約資金或挽回損失42.29億元，並建立健全業務管理、風險控制及會計核算等方面規章制度577項，處理責任人員65人。
十二、重大違法違規問題審計情況
在以上各項審計中，審計署共向有關部門移送重大違法違規案件線索139起。這些案件有三個突出特點：一是利用權力“設租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財政資金或國有資産；二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區實施違法違紀行為；三是利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。産生這些問題，既有一些人員法紀觀念淡漠、依法行政意識不強等主觀因素，也有體制轉軌時期相關制度不夠健全、執行不夠嚴格等原因。
一是一些單位內部治理結構不完善，對決策權缺乏有效制約和監督。有的主要負責人利用個人影響干預重大決策，或直接違規決策、插手干預招投標等活動，為相關方面牟取不正當利益；有的單位內部控制薄弱，對分支機構主要領導人員和重要崗位人員監督不力，對內部及下級單位出現的違紀違規問題，問責不落實、不嚴格，通常大事化小、小事化了。
二是監管協調機制不夠健全和完善，監管合力尚未形成。從目前情況看，不同執法部門之間甚至同一執法部門內部監管信息不共享、渠道不暢通，對跨市場、跨行業和跨領域的監管不到位甚至存在缺失，既增加了管理難度，也不利於防範不法分子利用信息“隔離”騙取資金等問題。
三是市場經濟體系不夠成熟和規範，相關法規制度也需進一步完善。有的法規禁止性規定多，處罰規定少，實際處罰力度小；有的存在漏洞，如現金管理及電子支付業務等制度，在監控大額提現、識別客戶風險，特別是對法人賬戶轉入個人賬戶提現等未作明確限制，個別不法人員正是利用此漏洞，在網上銀行或多個賬戶間將資金層層倒手、或以現金私下交易來實施違法違規行為的。此次審計在金融領域發現的32起大要案中，有19起以現金為主要支付手段，共提現7.43億元；有3件以網上銀行為主要支付手段，涉及資金500多億元。
上述案件移送後，有關部門已依法查處並結案20起，其他案件正在進一步查處中。審計署將及時向社會公告查處結果。
對中央預算執行和其他財政收支審計中發現的問題，審計署依法徵求了被審計單位意見，已出具審計報告、下達審計決定。各部門各單位認真整改，目前已追回或歸還資金35.85億元，挽回或避免損失47.23億元，根據審計意見完善了1075項制度規定，有617人被追究責任。最終整改結果，國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
對各部門各單位的審計結果和整改情況，審計署將依法予以公告。
第二部分 審計意見
一、積極推進財政體制改革，切實理順政府間財政分配關係
明確劃分中央和地方的事權和支出責任，建立財權與事權相匹配的財政體制，基本滿足地方政府履行職責所需財力。在此基礎上建立規範的轉移支付制度，切實提高一般性轉移支付比例，科學設置專項轉移支付項目，體現轉移支付在財政體制中的修正、補充和均衡地區間財力的功能。進一步健全統一完整的政府預算體系，明確公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算等的功能定位，完善各類預算管理制度，處理好不同預算的資金投向和支出重點，使各預算之間有機銜接。
二、優化財政支出結構，注重支出績效
進一步強化政府的社會管理和公共服務職能，加大對教育、醫療衛生和社會保障等公益性和保障性領域的投入，加快建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。同時，加強財政管理，嚴格預算約束，增強預算編制的科學性和執行的規範性，完善財政資金績效管理和考核辦法，切實提高預算執行效果。
三、規範地方政府舉債行為，繼續清理整頓地方政府融資平臺公司
各地應進一步貫徹落實《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）要求，搞好融資平臺公司的清理規範工作。應按照誰舉債誰負責的原則，區別不同情況積極穩妥地處理業已形成的地方政府性債務。對競爭性項目和有經營收益的公益性項目形成的、或者是已成為競爭性企業的債務，應剝離政府償債責任，主要用項目自身收益償還，必要時可給予適當財政補貼；對無經營收益的公益性項目形成的政府負有償還責任的債務，應統籌制定償債計劃，通過預算安排償債資金。可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人大審查和批准。建立全口徑債務監管體系，除法律和國務院另有規定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決禁止政府違規擔保行為。對政府負有償還責任之外的其他相關債務，各級主管部門要嚴格審批和控制規模，建立備案制度，避免債務人責任轉化為政府救助責任。
