《中國旅遊業“十二五”發展規劃綱要》日前正式發佈。國家旅遊局黨組成員、規劃財務司司長吳文學近日就“十二五”規劃綱要編制的背景、“十二五”中國旅遊業面臨的發展環境、發展思路、目標及工作重點等接受了本報記者採訪。吳文學指出，未來5年，圍繞實現兩大戰略目標和建設世界旅遊強國，我國旅遊業將朝著産業化、市場化、現代化和國際化方向發展。
中央建議、國家“十二五”規劃綱要及國務院意見是科學制定旅遊業“十二五”規劃的戰略依據
記者：備受業內外關注的《中國旅遊業“十二五”發展規劃綱要》已正式發佈，請問規劃綱要編制的背景是什麼？
吳文學：黨的十七屆五中全會通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，明確提出要“積極發展旅遊業”；《中國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》則進一步提出旅遊業要在農民增收、發展海洋經濟、發展服務業、維護港澳長期繁榮穩定等戰略中發揮積極作用，並明確要求“全面發展國內旅遊，積極發展入境旅遊，有序發展出境旅遊。堅持旅遊資源保護和開發並重，加強旅遊基礎設施建設，推進重點旅遊區、旅遊線路建設。推動旅遊業特色化發展和旅遊産品多樣化發展，全面推動生態旅遊，深度開發文化旅遊，大力發展紅色旅遊。完善旅遊服務體系，加強行業自律和誠信建設，提高旅遊服務質量。”中央建議和國家“十二五”規劃綱要及2009年國務院發佈的《關於加快發展旅遊業的意見》是我們科學制定旅遊業“十二五”規劃的戰略依據。
旅遊業是國民經濟的戰略性産業，資源消耗低，帶動系數大，就業機會多，綜合效益好。從當前和今後一個時期的國際國內環境來看，我國的經濟社會發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期。未來5年，也是國際旅遊市場環境更加複雜，國內旅遊發展方式轉變任務更加繁重的5年，“十二五”旅遊業發展的戰略目標是在科學分析形勢的基礎上，搶抓戰略機遇，轉變發展方式，以市場化為導向，提升産業發展的綜合素質，加速推進我國旅遊業在大眾旅遊新階段又好又快地發展。充分發揮旅遊業在保增長、擴內需、調結構、惠民生等方面的積極作用，積極促進文化繁榮、人民素質提高和社會全面協調發展。進一步擴大對外開放與國際合作，統籌國際國內兩個市場，綜合利用國際國內兩種資源，“走出去”與“引進來”相結合，進一步增強我國旅遊業在世界旅遊經濟體系中的競爭力和話語權。
編制中國旅遊業“十二五”發展規劃，要在黨的十七屆五中全會精神的指引下，貫徹落實《國務院關於加快發展旅遊業的意見》，面向以國民消費為主體的大眾旅遊市場，深化旅遊資源，特別是都市和鄉村休閒生活資源的開發力度，進一步擴大與第一、第二和第三産業的融合，把旅遊業培育成國民經濟的戰略性支柱産業。
始終把遊客的滿意和社區居民的滿意作為新時期旅遊發展的根本指導思想，進一步發揮信息化為主體的現代科技、現代商業模式和專業人才在産業轉型升級戰略中的主導作用，把旅遊業培育成人民群眾更加滿意的現代服務業。
本次規劃編制體系由規劃綱要、專項規劃和區域規劃三部分組成。其中專項規劃包括旅遊基礎設施建設規劃、旅遊公共服務建設規劃、旅遊人才建設規劃、旅遊信息化建設規劃和第二期紅色旅遊發展規劃。綱要是對“十二五”期間旅遊業發展的總體要求和宏觀指導，專項規劃是對旅遊業發展支撐保障和關鍵任務的深化，區域規劃是對重點地域旅遊業發展的統籌規劃，它們一起對規劃綱要形成重要支撐。
“十二五”期間旅遊業發展既面臨戰略性機遇也面臨空前的矛盾和挑戰
記者：“十一五”我國旅遊業發展取得巨大成績，國務院出臺了41號文件，旅遊業已經上升為國家戰略。請問您如何判斷“十二五”期間我國旅遊業所面臨的發展形勢？
吳文學：“十一五”期間，我國旅遊業全面完成了發展目標，國際國內消費需求穩定增長，産業規模持續擴大，産業結構逐步優化，産業素質明顯提升，産業功能有效釋放，為進一步建設世界旅遊強國打下堅實基礎。在應對各種危機和挑戰的過程中，政府在旅遊領域的危機應對能力和宏觀調控能力也得到了檢驗和提升。
在過去的五年裏，國內旅遊市場的主體地位牢固樹立，旅遊業發展與人民群眾的關係更加緊密，成為促進經濟平穩較快發展和社會和諧穩定的重要力量。國務院明確提出要“把旅遊業培育成為國民經濟的戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業”，旅遊業已經成為國家戰略的重要組成部分，對社會經濟的促進作用日益顯著。
“十二五”期間，我國旅遊業進入大眾化的全面發展階段，面臨更加有利的發展環境和發展條件，同時一些深層次的矛盾也更加凸顯。隨著我國經濟社會的發展和增長方式的調整，民生基礎更加穩固，國際國內旅遊市場的消費需求和消費能力更加穩固。在國家和地方旅遊發展戰略，以及旅遊法制化進程加快等利好政策的影響下，政府和社會各界發展旅遊的積極性將更加高漲，資源和要素短缺的矛盾將得到有效的緩解。城市化進程的加快、高速交通體系的完善、信息化在旅遊業的普及應用使遊客的旅行、居住和相關消費變得更加方便。旅遊標準化建設和政府對遊客滿意度的重視與保護讓遊客消費更加明白和放心。商業模式的創新和國際合作的深化等，都為旅遊強國建設目標的實現提供了有力的支撐。
旅遊産業對環境的變化很敏感。在今後的五年，我國旅遊既要努力解決人民群眾持續增長且不斷變化的旅遊休閒需求與相對滯後的旅遊生産力之間的基本矛盾，也面臨後金融危機的世界經濟不穩定、全球氣候變化等中長期挑戰，以及各種可能出現的自然災害、經濟危機、公共衛生等不利事件對旅遊業的階段性衝擊。
可以説，“十二五”期間旅遊業發展所面臨的機遇是戰略性的，所面臨的矛盾和挑戰也是空前的。
記者：也就是説“十二五”是機遇與挑戰並存。那麼，“十二五”旅遊業發展面臨的戰略機遇具體表現在哪些方面呢？
吳文學：具體表現在六個方面：
一是經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定確立了旅遊業發展的基本面。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出，從國際國內環境來看，我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期，完全有條件推動經濟社會發展和綜合國力再上新臺階。隨著城鄉居民收入增加，居民消費結構升級進一步加快，將推動大眾旅遊的深入發展，為旅遊業持續較快發展提供強大的市場支撐。
二是轉變經濟發展方式凸顯旅遊業發展戰略地位。“十二五”時期，我國將以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，更加注重擴大內需特別是消費需求，更加注重保障和改善民生，更加注重服務業發展，更加注重生態環境保護。旅遊業作為擴大消費需求的重要領域，作為老百姓日常生活的重要組成部分，作為現代服務業的引領性産業，作為資源節約型、環境友好型産業，將在這些重大的戰略性調整中，進一步凸顯自身優勢與地位，並獲得相應的政策支持。
三是深化改革開放為旅遊業發展提供了內在動力。“十二五”時期，我國將加快改革攻堅步伐，完善社會主義市場經濟體制，實行更加積極主動的開放戰略，不斷拓展新的開放領域和空間。旅遊業作為最早對外開放和市場化的行業之一，將借勢推進旅遊業的市場化進程，充分發揮市場在旅遊業發展中配置資源的基礎性作用，提升旅遊市場主體競爭力，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源進行發展，促進我國與其他國家（地區）、國際組織的旅遊交流合作。
四是高速交通等配套支撐體系建設為旅遊業發展提供了更加穩固的保障。“十二五”期間初步建成高速交通體系，將大大提高全社會的機動性，為人們旅遊、休閒提供快速通道，延展遊客出行距離和産業發展空間。加上海洋和內河、湖泊等水上交通、城市內部交通的發展，公共服務體系的健全，我國旅遊業發展的配套支撐體系不斷完善，發展大眾旅遊的條件更加成熟，基礎更加穩固。
五是以信息技術為代表的科技進步及現代商業模式創新為旅遊業發展增添了活力。隨著信息技術和知識經濟的發展，用現代化的新技術、新裝備改造和提升旅遊業，正在成為新時期旅遊業發展的新趨勢。在這一進程中，科學技術不僅創造出大量新的旅遊業態和新的旅遊需求，引導新的旅遊消費，還將極大地推動服務方式創新和商業模式創新，推動旅遊業服務與管理流程再造，極大提高旅遊業的現代化水平和競爭力。
六是世界旅遊業持續發展和重心東移為旅遊業發展融入全球格局提供了良好外部環境。全球局勢的總體穩定，經濟的逐步回升，加上有關國際組織和各國、各地區政府採取更加有利的旅遊産業促進政策，世界旅遊業可望保持較快發展。以中國為代表的亞太地區旅遊業保持強勁增長，為世界旅遊持續快速發展注入了新的活力，也使得世界旅遊發展重心不斷東移，為我國旅遊業的國際化發展創造了更好的條件。
記者：您剛才説，“十二五”中國旅遊業也面臨許多矛盾和挑戰，怎麼看待這個問題？
吳文學：具體有七個方面問題：
一是經濟發展的不確定因素增多。國際金融危機影響深遠，國際經濟緩慢回升但動力不足，人民幣升值預期、國際匯率變化以及貿易保護抬頭加劇了國際旅遊競爭，我國旅遊業發展的外部環境更趨複雜。國內通脹預期增加，收入分配調整難度加大，在一定程度影響居民旅遊消費意願。發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，社會矛盾明顯增多，制約科學發展的體制機制障礙依然存在。利益主體多元化以及不夠公平的收入分配等帶來的社會矛盾增多、社會事件頻發、社會風險增大。
二是自然災害和突發事件不可預見，也不排斥世界局部地區動蕩的可能性。近年來，國內外各種自然災害和突發事件明顯增多，傳統和非傳統的安全因素影響增大，對旅遊業發展産生較大衝擊，這種可能的災害事件仍將在未來影響旅遊業的正常發展。
三是旅遊資源有效保護的壓力加大。隨著我國旅遊市場規模持續擴張和大規模建設，資源條件和環境容量的壓力明顯增大，通過旅遊實現對資源的有效保護，減少對資源的浪費和破壞，成為旅遊業可持續發展的重要任務。
四是供需結構性矛盾突出。總體旅遊供給不足，結構性矛盾突出，度假休閒和個性化旅遊産品不足，不能有效滿足旅遊者多樣化需求。與大眾化旅遊消費和分散式出遊特點相配套的公共服務不健全，交通、住宿等剛性消費支出比重高，文化性消費和購物性消費支出比重低。
五是發展方式和運行方式比較粗放。普遍存在重建設、輕管理；重硬體、輕軟體；重規模、輕品質；重開發、輕保護等問題。在現代産業組織建設、現代商業模式創新、現代科技運用等方面有待加強。許多地方仍處於單純依託門票的經營模式，沒有形成完善、高效的産業鏈，企業規模小，行業集中度低，整體效益比較低。在旅遊開發中缺乏科學規劃。在旅遊經營中沒有把節能減排工作擺到應有的高度，生態旅遊、低碳旅遊還沒有成為廣大旅遊者的自覺行為。旅遊業科技含量不高，高新技術成果在旅遊領域的運用還不普遍，特別是運用信息技術提升旅遊業，提高旅遊業生産力方面還有很大欠缺；旅遊人才隊伍需要進一步提高專業化、國際化水平。
六是發展體制機制不完善。國家層面的綜合性旅遊立法尚未完成，旅遊法規和依法行政的能力不能滿足旅遊業發展的要求。旅遊統計工作體系不健全，國內旅遊、出境旅遊統計監測滯後。旅遊標準化建設特別是實施相對滯後。帶薪休假制度還未落實。旅遊資源管理與産業管理脫節，缺乏綜合協調機制。旅遊規劃不是法定規劃，對旅遊開發和市場管理的約束力還顯不足。旅遊市場秩序不夠規範，削價競爭、承包挂靠經營、“零負團費”等問題長期存在，不少環節還存在安全隱患。
七是旅遊基礎設施建設和公共服務體系建設仍然滯後。不少旅遊景區外部可進入性較差，斷頭路較多；景區內部遊客中心、標識系統、安全等人本化、個性化的公共服務設施不足。旅遊基礎設施依託性的多、專門性的少，缺乏整體規劃建設。中西部地區主要旅遊景區連接交通幹線的公路建設滯後，旅遊公共服務體系建設不完善。
圍繞兩大戰略目標和建設世界旅遊強國 推動旅遊業的産業化、市場化、現代化和國際化發展
記者：請問在未來五年，中國旅遊業發展總體要求和總體思路是怎樣的？
吳文學：“十二五”時期我國旅遊業發展要以科學發展觀為指導，以推動旅遊業發展方式轉變為主線，以改善民生、提升居民生活質量為出發點和落腳點，把旅遊業培育成為國民經濟的戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業。按照“全面發展國內旅遊、積極發展入境旅遊、有序發展出境旅遊”的戰略方針，更加重視國內旅遊，大力引導和培育旅遊需求，千方百計地擴大旅遊消費規模，提升遊客滿意度，統籌協調開發三大市場，形成更加合理的市場格局。以産業化、市場化、國際化和現代化為方向，推進旅遊産業轉型升級。以旅遊行政管理體制改革為突破口，以旅遊信息化建設為引領，以旅遊要素市場建設為基礎，以建立和完善以遊客評價為主的旅遊目的地評價機制為抓手，強化提升旅遊服務品質，加快旅遊人才建設，進一步完善公共服務，優化産業發展政策法規環境，構建符合旅遊産業發展新階段要求的宏觀調控體系，強化旅遊業專項支撐保障。
“十二五”旅遊業發展的基本原則是：堅持改革開放，走內涵式發展道路，實現速度、結構、質量、效益相統一；堅持以人為本，不斷滿足人民群眾日益增長的旅遊消費需求，不斷提升遊客滿意度，持續擴大旅遊惠民力度；堅持因地制宜，突出優勢，推動各地旅遊業特色化發展；堅持節約資源、保護環境，實現旅遊業可持續發展；堅持發揮市場配置資源的基礎性作用，把政府引導與市場機制結合起來，努力形成新的發展格局。
“十二五”期間，要提升旅遊要素發展的産業化水平，提高旅遊資源配置的市場化程度，加速推進旅遊發展模式的優化升級，加快旅遊産業的國際化進程，圍繞兩大戰略目標和建設世界旅遊強國，積極推動旅遊業的産業化、市場化、現代化和國際化發展。這是中國旅遊業的發展方向。
“十二五”發展主要目標是：到“十二五”期末，旅遊業初步建設成為國民經濟的戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業，在轉方式、擴內需、調結構、保增長、促就業、惠民生等戰略中發揮更大功能。旅遊服務質量明顯提高，市場秩序明顯好轉，可持續發展能力明顯增強，奠定更加堅實的旅遊強國基礎。
到2015年，旅遊業總收入達到2.5萬億元，年均增長率為10%；國內旅遊人數達到33億人次，年均增長率為10%；入境旅遊人數達到1.5億人次，年均增長率為3%；旅遊外匯收入達到580億美元，年均增長率為5%；出境旅遊人數達到8800萬人次，年均增長率為9%；旅遊業新增就業人數達到1650萬人，每年新增旅遊就業60萬人。旅遊業增加值佔全國GDP的比重提高到4.5%，佔服務業增加值的比重達到12%，旅遊消費相當於居民消費總量的比例達到10%。
市場開發被放在各項工作第一位 謀劃“兩大戰略目標”的破題和解題
記者：“十二五”期間，市場開發被放在了各項工作的第一位，我們如何判斷“十二五”時期的旅遊市場開發格局，主要舉措是什麼？
吳文學：我們對“十二五”時期旅遊市場格局的基本判斷是：國內旅遊仍將處於持續增長的成長期，入境旅遊將進入平穩增長的成熟期，出境旅遊將處於快速增長的培育期。基於此，我們對三大市場的發展戰略也各有側重：
國內旅遊著力於擴展消費需求和全面發展。主要表現為大力提升社會旅遊消費意識，擴大國民休閒消費；深度開發長三角、珠三角、環渤海等三大主體市場；加快培育東部地區農村市場、二三線城市及中西部地區城市群等新興市場；引導開發高端旅遊市場；積極拓展農民、老年人、青少年等專項旅遊市場；完善市場統計體系等六項工作。
入境旅遊著力於提升品質形象和積極發展。主要表現為著力鞏固港澳臺、日韓、俄羅斯、東南亞、西歐和北美、大洋洲等重點市場；加快開發東歐、南亞、中東、中亞等新興市場；積極培育南美、非洲等潛在市場；創新宣傳推廣方式；加強對入境旅遊市場的政策研究引導等五項工作。
出境旅遊著力於注重服務保障和有序發展。主要表現為加強出境遊客權益保障、完善出境旅遊公共服務體系、推進出境旅遊規範化、發揮出境旅遊綜合帶動功能等四項工作。
記者：對於旅遊全行業關心的“兩大戰略目標”的破題和解題，“十二五”期間如何謀劃？
吳文學：對於兩大戰略目標的破題和解題，關鍵還是以科學發展和加快轉變旅遊業發展方式為核心，以推進旅遊業産業化、市場化、現代化和國際化為方向，以優化産業結構為基礎，以提升産業素質為重點，以推進産業融合為手段，以惠民、富民為宗旨，促進旅遊業速度、質量、效益的協調發展，推進産業轉型升級。
具體而言，就是分別從企業、産品、産業、發展方式、區域、開放、監管等七個方面來下力氣。
第一，就企業而言，要培育市場主體，提升企業競爭力。更加重視旅遊企業的主體地位和積極作用，加強對旅遊企業的服務和扶持，進一步優化企業發展環境，支持大型旅遊企業集團化和品牌化發展，支持中小旅遊企業特色化和專業化發展，支持民營企業和外資企業積極參與旅遊業發展，支持新型旅遊經濟體更好發展，加快推進各類旅遊企業市場化和現代化改革，加大對旅遊企業金融支持力度。爭取用五年的時間，初步形成一個“以大型集團為主導、中小企業活力充沛、新型業態持續涌現”的旅遊企業發展格局。
第二，就産品而言，要滿足消費需求，完善産品體系。大力提升豐富觀光旅遊産品，加快開發度假休閒旅遊産品，積極開發生態、文化、紅色、商務會展、鄉村、工業科技、遊艇等專項旅遊産品，整合推動旅遊目的地建設。建立與市場需求和發展階段相適應的多樣化、多層次的旅遊産品體系。
第三，就産業而言，要提升要素水平，優化産業結構。以市場需求為導向，遵循産業發展規律，優化提升“行、遊、住、食、購、娛”等基本要素，具體來説就是，改革促進旅行社業發展方式轉變，優化飯店業存量和質量，實現旅遊景區業優化升級，大力推進旅遊商品開發，打造品牌旅遊餐飲和娛樂，構建便捷安全舒適的現代旅遊交通，實現産業對接與融合發展。
第四，就發展方式而言，要轉變發展方式，促進可持續發展。加強旅遊資源與環境保護，提高旅遊業信息技術與現代科技應用水平，提升旅遊業發展文化內涵，增強旅遊業服務民生功能。
第五，就區域而言，要加強分類指導，促進區域協調發展。構建特色鮮明，優勢互補，充滿活力的區域旅遊格局。實施分類指導，促進東部地區、中部地區、西部地區和東北地區四大區域協調發展；突出品牌引領，加快建設長江三峽、絲綢之路、青藏鐵路沿線等十條國家精品旅遊帶；深化區域合作，打造長三角、珠三角、環渤海、粵港澳、海峽西岸等五大區域旅遊合作示範區；落實海洋戰略，加快培育海南島、北部灣、山東沿海等八大海洋旅遊增長極；服務中西部開發，加快培育新疆、西藏、三江源、武陵山等十大新興旅遊目的地；對接城鎮化戰略，加快整合培育成渝、長株潭城市群、武漢城市圈等八大旅遊區。
第六，就開放而言，要擴大開放水平，推進國際化發展。本著“走出去”和“引進來”相結合的原則，進一步探索對外開放的新形態，建立全方位、多層次、深度化的合作，實現國際化發展。深化旅遊要素市場對外開放，支持旅遊企業“走出去”，進一步拓展國際旅遊合作交流，積極推進國際次區域旅遊合作，全力塑造國家旅遊整體形象。
第七，就監管而言，要完善監管體系，提高遊客滿意度。建立以遊客滿意度為核心的旅遊服務質量管理體系，持續推進旅遊服務整體質量提升，全面提升旅遊從業人員服務水平，強化旅遊市場監管力度，建設旅遊行業誠信體系，不斷提升國民旅遊素質，建立旅遊服務質量長效機制。(中國旅遊報首席記者 班若川)
