建立健全本外幣跨境資金監管 維護國家經濟金融安全

    一、我國在加強和改進跨境資金流動監管上取得積極進展

    近年來，外匯管理部門堅守風險底線，不斷加強和改進跨境資金流動監管，在堅持均衡管理的同時，重點防範“熱錢”流入，把減緩銀行結售匯順差和外匯儲備過快增長作為外匯管理的工作重點，疏堵並舉、區分重點、多管齊下、綜合施策，防範跨境資金流動衝擊。主要包括：

    一是研究制定並及時啟動應對大規模跨境資金流入的政策預案。2008年，修訂實施《外匯管理條例》，為加強跨境資金流動監管提供了法規基礎。2009年和2010年，分別制定了應對異常跨境資金流出和流入的政策預案。2010年11月和2011年3月，兩次啟動應對異常跨境資金流入預案，加強銀行結售匯頭寸、出口收結匯、短期外債等外匯業務管理，進一步下調2011年度境內金融機構短期外債指標總規模。

    二是發揮外匯檢查手段嚴厲打擊“熱錢”等套利資金。近年來，外匯管理部門提升外匯檢查手段，不斷提高打擊“熱錢”的精準性和有效性。按照抓大放小的思路，把金融機構、大型企業作為重點，開展資本金結匯、短期外債等專項檢查。加大對市場主體違規情況的通報，分批次通報部分銀行、企業和個人違規處罰情況。2007－2011年，外匯管理部門共查處外匯違法違規案件1.5萬多起，共處行政罰款12.7億元人民幣。其中，配合公安機關共破獲210起地下錢莊、非法買賣外匯和網絡炒匯案件，涉案金額逾1000億元人民幣，抓獲犯罪嫌疑人1000余名，共處行政罰款約1.6億元人民幣。

    三是堅持疏堵並舉引導跨境資本有序流動。在防範“熱錢”流入的同時，不斷簡化並最終取消強制結售匯制度，鼓勵有真實貿易投資需求的購付匯。2010年開展進口付匯核銷改革，使大多數合規企業的正常進口付匯業務無需再辦理現場核銷手續，銀行、企業經營成本大幅下降；開展出口收入存放境外試點，鼓勵企業出口收入存放境外，滿足市場主體持有和使用外匯的正常需求。2011年，將出口收入存放境外政策推向全國，開展進出口核銷改革試點。支持“走出去”戰略，取消境外投資購匯額度限制，允許境外投資的前期費用匯出。

    四是提升本外幣跨境資金流動分析監管能力。加強國際收支統計監測和預警，對本外幣跨境流動進行統計和監測，建立全面的銀行貿易融資統計制度，建立健全國際收支監測預警系統。提高透明度，對跨境資金流動狀況進行全面解讀，對部分銀行、企業及個人違規辦理外匯業務的處罰情況進行通報，進一步震懾違法違規行為，正確引導預期。發揮跨部門監管合力，加強信息共享和政策協調，形成抑制“熱錢”流入的監管合力。

    總體來看，以減順差為導向的外匯管理政策調整，對防範跨境資本流動衝擊，維護國家經濟金融安全發揮了積極作用。2011年下半年尤其是4季度以來，我國外匯形勢出現顯著變化，人民幣匯率趨向均衡水平。由於見事早，提前要求銀行增持外匯頭寸，不僅緩解了央行當期購匯壓力，降低了銀行貨幣錯配風險，也有效平滑了2011年4季度以來銀行主動增持頭寸的過程，平抑了市場可能産生的大幅波動。

    二、新形勢新階段對我國本外幣跨境資金流動監管提出了更高要求

    隨著對外開放程度的提高，貿易投資便利化穩步推進，跨境人民幣貿易結算試點不斷擴大，我國已是高度開放的經濟體。受國內外經濟形勢變化、我國經濟發展方式轉變以及宏觀調控政策逐步到位等因素綜合影響，我國本外幣跨境資金流動呈現出新的特點，對下一階段跨境資金管理提出了更高的要求。

    （一）國際收支趨向基本平衡意味著需要加強跨境資金流動的均衡管理。經常項目順差與同期國內生産總值之比是衡量一國外部失衡的重要指標。國際金融危機以來，我國經常項目順差的狀況趨於改善。初步估計，2011年經常項目順差與同期國內生産總值的比重將進一步回落到3%左右，較2007年的歷史高點下降了約7個百分點。我國外匯儲備較快增長的勢頭有所放緩。2011年末，我國外匯儲備約3.2萬億美元，較上年末增加約3300億美元，同比少增約1100億美元。總體來看，國際收支趨向基本平衡是符合宏觀調控方向的積極變化。但面對當前複雜多變的國內外經濟金融環境，跨境資金流動形勢仍有不確定性。這就要求外匯管理部門加快轉變跨境資金流動的監管理念和方式，按照均衡管理的要求，把好跨境資金流入和流出兩個閘門，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，不斷完善跨境資金流動監管，防範跨境資金大進大出，維護好國家經濟金融安全。

    （二）我國金融開放程度的提高意味著需要加快轉變跨境資金流動的監管方式。當前，我國已是高度開放的大國經濟。2009年，受國際金融危機蔓延影響，國際收支總規模回落到4萬億美元，貨物貿易、直接投資等主要交易項目均有下降。2010年，我國涉外經濟活動迅速恢復到金融危機前的水平，當年國際收支總規模達到5.6萬億美元，再創歷史新高。隨著我國對外經濟交往擴大，涉外貿易投資日趨活躍，各類經濟主體對放寬跨境資金流動限制，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源提出了更高的要求。適應新的形勢發展，外匯管理部門在促進貿易投資便利化、穩步推進資本項目可兌換的同時，需要加快轉變外匯管理方式，通過整合數據和系統資源，以經濟主體為單位加強跨境資金流動監測，做好應對跨境資金雙向流動風險的政策預案，利用預調微調工具，平滑跨境資金大進大出，不留監管盲區，有針對性地實施分類監管，提高跨境資金流動監管的有效性。

    （三）人民幣跨境資金流動規模不斷擴大意味著需要進一步提升對本外幣全口徑跨境資金流動的監測分析能力。近年來，國際市場對人民幣的信心和需求不斷提升，跨境人民幣資金流動規模迅速擴大。2011年，人民幣跨境結算量超過2萬億元人民幣，同比增長4倍，跨境人民幣交易在跨境資金流動中的比重顯著提高。針對這一新情況，需要著眼長遠，完善本外幣跨境資金流動監管的體制機制，加強對跨境人民幣資金流動的監測分析和預警，加強監管部門的信息溝通和監管協作，形成監管合力。

    三、下一階段建立健全本外幣跨境資金流動監管框架的主要思路

    建立健全本外幣跨境資金流動監管框架是一項長期性的工作。今後一段時期，外匯管理部門要重點把握好以下幾個重點環節：

    一是加強形勢分析，提高科學預判能力。要敏銳觀察和密切跟蹤本外幣跨境資金流動形勢變化，高度重視一些苗頭性、傾向性問題，深入研究跨境收支影響渠道和傳導機制，挖掘與跨境資金流動走勢相關性高、預測性好的核心指標，提高對跨境資金流動預判的科學性和準確性。

    二是加強政策儲備，做好應對跨境資金雙向流動風險的政策預案。堅持對跨境資金流動實施均衡管理，既要完善和充實防範跨境資金大量凈流入的政策預案，也要做好防範跨境資金集中流出的政策儲備，提高監管政策的針對性和前瞻性。

    三是堅持均衡管理，重點防範跨境異常資金流動。貫徹均衡管理的理念，在促進貿易投資便利化的基礎上，積極探索跨境資金流動監管的新思路、新工具和新機制，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，壓縮投機套利空間。同時，從理順外匯供求關係入手，加快培育和發展外匯市場，改進做市商做市機制，增強外匯市場自我調節、自求平衡的能力，發揮好市場機制在合理配置外匯資源中的基礎性作用。

    四是優化體制機制，提高應對跨境資金流動衝擊的能力。把加強本外幣跨境資金流動監管體制機制建設放在重要位置，加強監管合作。建立監管部門對企業、銀行和個人等經濟主體的政策傳導機制，提高政策有效性。加強對金融機構的引導，注重發揮外匯指定銀行在政策傳導中的作用，提高對經濟主體外匯收支行為的調控能力。用好檢查手段，保持對“熱錢”等違法違規資金的高壓打擊態勢，嚴厲打擊地下錢莊等監管領域違法犯罪行為，加大對違法違規信息的披露力度，提高對違法違規跨境資金流動的震懾力。