管好海域資源 構建生態文明
——寫在《中華人民共和國海域使用管理法》實施十週年之際

國家海洋局黨組書記、局長 劉賜貴

    我國是海洋大國，遼闊的海域是我國經濟社會實現可持續發展的重要載體和戰略空間。2002年1月1日，《中華人民共和國海域使用管理法》正式施行，這是我國政府依法強化海洋綜合管理的重大舉措，在我國海洋法制建設史上具有里程碑意義。10年來，在黨中央、國務院的高度重視下，在地方各級黨委和政府的大力支持下，各級海洋行政主管部門認真履行職責，堅持依法行政，海洋功能區劃、海域權屬管理、海域有償使用三項基本制度得到了較好落實，基本結束了海域使用 “無序、無度、無償”的狀況，海域資源的配置朝著規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海、依法用海方向邁出了堅實步伐。

10年來海域管理工作取得顯著成績

    《海域使用管理法》實施的10年，是我國海域管理闊步前進的10年，是海域資源服務經濟社會發展取得豐碩成果的10年，也是海域工作法制建設穩步推進、海域綜合管理水平明顯提高的10年。

    一、海域管理配套法規體系日臻完善。在國務院辦公廳《關於開展勘定省縣兩級海域行政區域界線工作有關問題的通知》《關於沿海省、自治區、直轄市審批項目用海有關問題的通知》等文件的基礎上，國家海洋局會同國家發改委、財政部等有關部門先後印發了《關於加強圍填海規劃計劃管理的通知》《關於加強海域使用金徵收管理的通知》《海域使用金減免管理辦法》《關於加強圍填海造地管理有關問題的通知》《海上風電開發建設用海管理暫行辦法》等一系列規範性文件，制定發佈了《海域使用權管理規定》《海域使用權登記辦法》《關於加強區域建設用海管理工作的若干意見》等50多個規範性文件和技術標準，為《海域使用管理法》的貫徹實施，提供了科學規範、切實可行的制度措施保證。

    二、海洋功能區劃規劃體系逐步建立健全。2002年8月，國務院批准發佈《全國海洋功能區劃》。2004年以後，沿海省（區、市）相繼編制並實施了地方海洋功能區劃。國家與地方各級海洋功能區劃的相繼批准實施，對有效統籌協調各涉海行業之間的用海矛盾、保護和改善海洋生態環境、促進海域的合理開發和可持續利用發揮了重要作用。隨著第一輪海洋功能區劃到期和海域使用管理的實際變動，從2009年底開始，國家啟動了新一輪海洋功能區劃的編制工作。日前，《全國海洋功能區劃（2011年~2020年）》已獲國務院批准實施，沿海省、區、市海洋功能區劃已經編制完成，其中6個省級海洋功能區劃已由省級人民政府報國務院審批。同時，為加強海岸資源開發利用的管理，國家海洋局還啟動了海岸保護與利用規劃的試點工作，對海洋功能區劃規定的岸線和近岸部分作了進一步的量化和具體化，海岸資源對沿海地區經濟社會可持續發展的保障能力得到進一步鞏固和強化。

    三、圍填海管理制度不斷創新。2009年，國家海洋局對建設項目填海規模指標實行試運行管理。2010年圍填海計劃正式納入國民經濟和社會發展計劃，初步構成了“區劃統籌、規劃引導、計劃調節、科學論證、嚴格審批、強化監管”的海域使用管理體系，制定和實施了區域用海規劃和圍填海平面設計等一系列的圍填海管理政策。區域用海規劃制度已經成為參與和執行國家宏觀調控政策的有力抓手、控制投資規模和強度的有效“閘門”，對優化近岸海域空間利用，合理規劃沿海區域佈局發揮了積極的引導作用。

    四、國家重大項目用海和傳統漁民用海需求得到有效保障。10年來，國家海洋局認真貫徹落實國家宏觀調控政策，堅持有保有壓、突出重點，加強和規範新開工項目用海的管理，本著節約集約用海、滿足工程需要的原則，從嚴高效地審核各類用海項目，先後上報國務院批准了遼寧紅沿河核電、港珠澳大橋、上海洋山港、曹妃甸首鋼搬遷等120多個國家重大建設項目用海，有效地保證了國家能源、交通、工業等重大建設項目和重點行業的用海需求。2005年底，根據養殖用海管理的實際情況開展了海域使用管理百縣示範活動，出臺了養殖用海管理的特殊優惠政策，開展養殖用海普查登記和確權發證工作。截至2011年底，全國累計確權海域面積200多萬公頃，發放《海域使用權證書》近6萬本。沿海各地積極落實養殖用海海域使用金減免等各項優惠政策，為確保漁民增收、漁業增效，促進沿海地區新農村建設提供了有力保障。

    五、海域管理技術支撐體系發揮重要作用。2002年，啟動了海域使用管理信息系統建設，2006年啟動海域使用動態監視監測管理系統建設。經過幾年的努力，建立了國家、省、市三級監視監測體系、60個監管中心，並於2009年2月正式業務化運行，為海域管理部門監管項目用海和海監執法隊伍查處違法用海提供了決策支持。海域使用論證資質單位的管理進一步強化。目前，已批准執業的海域使用論證資質單位有82家，國家級和省級海域使用論證評審專家庫已經建立。海域使用論證評審的結論已經成為項目用海審批的重要依據。同時，嚴格實施年度海域使用論證資質檢查制度，堅決淘汰不合格的論證資質單位並全面加強論證監管工作。

    六、海域管理監督檢查和行政執法全方位開展。《海域使用管理法》實施10年來，黨中央、全國人大、國務院領導高度重視海域管理工作，多次對海域管理工作作出重要批示，全國人大還組織開展了專門的執法檢查。沿海各地普遍開展常規檢查、專項檢查和綜合性執法行動，強化了對項目用海的監督檢查，特別是重點查處了非法圍填海等一批典型案例。自2003年以來，中國海監總隊每年組織開展“海盾”專項執法行動，通過海、陸、空三個方面實施全方位監管，累計查處重大違法用海案件670余起，實施行政處罰25.1億元。通過依法查處，打擊了各類違法用海行為，加大了海洋資源和生態環境的保護力度，維護了正常的海洋開發利用秩序。

    七、海域行政區域界線勘定基本完成。2002年，全國省縣兩級海域勘界工作正式啟動。在制定《海域勘界管理辦法》《海域勘界技術規程》《海域勘界檔案工作手冊》《海域勘界質量管理體系文件》等海域勘界配套規範體系的基礎上，擬定了省際間和縣際間海域行政區域劃界方案。劃界草案經協商達成一致，由涉界省級或縣級人民政府簽訂海域行政區域界線協議書。目前，國務院已正式批准了遼冀、遼魯、冀魯、津冀北線、津冀南線、閩粵、粵桂和粵瓊等8條省際間海域行政區域界線，及河北、山東、上海、浙江、福建、廣西、海南7個省（區、市）的縣際間海域行政區域界線。2009年沿海各省基本完成海岸線修測成果報批工作，經各省（區、市）人民政府批准的岸線修測成果已運用到地方的海洋管理工作中。

    《海域使用管理法》實施10年來，海域管理工作取得了顯著成效，海域開發利用秩序得到有效規範，但海域管理工作仍存在一些薄弱環節：一是行業用海矛盾突出，統籌協調難度依然很大。近年來沿海地區戰略性新興産業、旅遊業和現代服務業等用海需求明顯增加，對海域資源的剛性需求急劇上升，供需矛盾日趨緊張。二是海域空間資源粗放利用和不合理利用現象依然存在。有的盲目圈佔海域，圍而不填，填而不建，造成海域資源的浪費；有的項目未批先建、邊批邊建，違法違規用海；還有的地區和行業單位用海面積經濟效益差，佔用岸線長，資源利用水平低下。三是海域綜合管控保障能力亟待加強。海域管理人員不足，基層海域管理隊伍流動性較大，尤其是市、縣兩級編制經費緊張，海域管理的專門人才隊伍還沒有完全形成；理論研究不夠深入，大量的實踐經驗還未能迅速上升為理論，難以為管理政策的制定提供充分的技術支撐。

    上述這些問題還有待於在今後的工作中採取切實有效措施，努力加以解決。

今後一個時期強化海域管理工作的主要舉措

    “十二五”期間是海洋事業發展的重要戰略機遇期，海域資源在沿海生産力佈局中的地位與作用將愈加突出。國家“十二五”規劃在關於推進海洋經濟發展的章節中明確提出，要“強化海域和海島管理，健全海域使用權市場機制”，“控制近海資源過度開發，加強圍填海管理”，這為我們進一步做好海域使用管理工作指明了方向，也提出了更高的要求。今後一個時期，海域管理的總體思路是：圍繞國家經濟社會發展大局，深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立海洋生態文明意識，以合理配置資源、保障經濟發展為目標，以《海域使用管理法》為準繩，堅持規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海、依法用海的工作理念，充分發揮海域管理手段的宏觀調控作用，引導沿海地區形成節約資源和保護生態環境的産業佈局、經濟結構、增長方式和消費模式，推動經濟社會的可持續發展。

    一、堅持規劃用海，進一步優化海洋開發利用佈局

    《全國海洋功能區劃2011年~2020年》已獲國務院批准實施。要充分發揮區劃規劃的統籌協調作用，實行功能管制和規模控制雙管齊下，促進近海有序利用，拓展深海資源有效開發，規範各類海洋開發利用活動。嚴格實施海洋功能區劃，切實提高區劃的權威性和約束性。同時，加快新一輪省級海洋功能區劃的修編，全面提升海洋功能區劃的科學性、前瞻性。

    二、堅持集約用海，科學控制海域開發規模和時序

    要以加快轉變海洋經濟發展方式為目標，處理好保障發展與保護資源的關係，優化用海佈局，調整用海結構，改變傳統的分散用海、粗放用海方式，實現海域資源的合理配置。對自然資源條件適宜、區位優勢明顯、適宜集中連片開發的區域，進行合理引導，由市、縣人民政府統一組織實施區域建設用海和區域農業用海。嚴格執行圍填海計劃管理制度，遏制盲目圍填海。控制單個項目用海面積，制定不同行業單個用海項目面積標準，防止盲目圈海佔海和浪費海域資源。依法推行海域使用權招標拍賣，建立健全海域資源市場化配置機制，充分發揮經濟杠桿作用，提高用海特別是圍填海成本，提高海域資源利用效率。

    三、堅持生態用海，努力實現海域資源的可持續利用

    要按照整體、協調、優化和循環的思路，進行海域資源的合理開發與可持續利用，維持海洋生態平衡。開發使用海域要維護、保持我國海洋生態系統的基本生態功能。根據海域的自然稟賦確定具體用海方式，最大程度地發揮特定海域的資源環境潛在功能與海域的經濟效用，實現海域使用的生態效益與經濟效益的最大化。堅持倡導在現有的技術條件下以生態友好、環境友好的方式開發使用海域，積極鼓勵生態用海活動與海洋生態修復、建設的有機結合，確保海域使用的生態安全。

    四、堅持科技用海，不斷提升海域管理科學化水平

    要著力加強海洋科技創新和監視監測，健全科技支撐體系，著力提高海域管理科學決策水平。繼續推進海域動態監視監測系統的業務化運行。以衛星遙感、航空遙感為重點，結合現場監視監測，對區域用海規劃實施情況及圍填海項目建設過程實施動態監測，推動海域管理從靜態管理向動態管理轉變。加強海域使用論證監督管理，發佈《海域使用論證技術導則》行業標準，進一步規範海域使用論證工作。認真總結科技興海的成功經驗，加大對高科技、高附加值産業用海項目的支持力度，引導和推動科技用海向深度和廣度發展。

    五、堅持依法用海，推動海域管理依法行政邁上新臺階

    要按照全面推進依法行政、建設法治政府的要求，不斷完善海域管理制度體系，進一步增強依法行政的自覺性和責任感，嚴格執行海域管理法律法規和政策，在維護海域使用秩序中樹立海洋管理的法治權威，在保障合法用海權益中樹立海洋執法的良好形象。進一步完善海域使用管理法律法規體系，依法審批用海，做到有法可依，有法必依。堅決查處違法用海、違規批海，做到執法必嚴、違法必究。繼續深化“海盾”專項執法行動，重點查處非法圍填海。加強海域管理領域的廉政建設，嚴格實行行政責任追究制度。

    在《海域使用管理法》實施10週年之際，總結經驗，彌補不足，明確思路，再創佳績，對於我們在新時期、新形勢下進一步做好海域管理工作具有十分重要的意義。在當前和今後一段時期，我們要繼續深入貫徹落實科學發展觀，切實執行國家“十二五”規劃確定的各項工作部署，自覺踐行“五個用海”理念，全面提升海洋綜合管控能力，推動海洋經濟實現又好又快發展，為把我國海洋這塊藍色國土建設好、發展好做出新的更大貢獻！