走在節約集約大道上
——黨的十六大以來節約集約用地工作巡禮   

    進入新千年後，我國土地資源亮起紅燈——經濟社會快速發展與資源環境的矛盾日益突出：一方面是建設用地需求將持續增長，另一方面是耕地總量和人均佔有量不斷減少。

    在客觀需求強勁的同時，土地的粗放利用和浪費卻十分嚴重：隨處可見的大廣場、寬馬路，規模驚人的開發區、花園式工廠和“大學城”；人均城鎮建設用地達133平方米，遠遠高於其他東亞國家和地區的水平；人均農村居民點用地達到214平方米，遠超150平方米的國標上限……

    “不足”與“有餘”並存的現狀，逼迫我們不得不正視與反思：如果按照現有發展速度和資源利用方式，土地資源有效供應難以為繼，經濟社會可持續發展難以保障。要實現突圍，唯有告別粗放浪費的土地利用方式，儘早走上節約集約道路。

    這十年，對節約集約用地這項偉大事業而言，既是大幕開啟的十年，也是不斷奔跑和跨越的十年。

    從現實手段到國家大戰略

    早在上世紀90年代，節約集約用地的提法已經出現，但從一般性概念上升為國家層面的要求，則是近十年的事情。

    黨的十六大召開以來，土地資源利用方式由粗放向集約的轉變逐漸成為全社會的共識。

    2005年，黨中央提出建設節約型社會，其中，強化土地的節約和集約利用為五大重點之一。節約集約用地首次進入國家視野。同年，國土資源部在江蘇省無錫市召開研討會，明確提出節約集約用地主要包括三層含義：一是節約用地，即各項建設都要儘量節省用地； 二是集約用地，即每宗建設用地必須提高投入産出強度，提高土地利用的集約化程度； 三是提高土地配置和利用效率。

    2008年，黨的十七屆三中全會提出要堅持“最嚴格的集約用地制度”。這一提法與最嚴格的耕地保護制度並稱為 “兩個最嚴格”土地管理制度，節約集約用地由此上升為基本國策。

    節約集約用地的內涵也不斷走向豐富：2004年到2008年，國務院相繼出臺了三個重要文件。其中，《關於深化改革嚴格土地管理的決定》提出，要實行強化節約和集約用地政策、推進土地資源的市場化配置、制定和實施新的土地使用標準等；《關於加強土地調控有關問題的通知》則明確，要建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度，強化對土地管理行為監督檢查；《國務院關於促進節約集約用地的通知》進一步明確了審查調整各類相關規劃和用地標準、大力提高建設用地利用效率、健全節約集約用地長效機制等5個方面的政策措施。

    對節約集約用地事業而言，2011年是值得大書特書的一年。3月發佈的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》首次提出“落實節約優先戰略”，要求全面實行資源利用總量控制、供需雙向調節、差別化管理，大幅度提高能源資源利用效率，提升各類資源保障程度。

    8月23日，胡錦濤總書記在中央政治局第31次集體學習時指出：“加強土地資源節約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經濟社會發展與土地資源利用相協調，為經濟發展提供可靠的土地資源保障”；“進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度，堅持各類建設少佔地、不佔或少佔耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長。”

    9月2日，溫家寶總理在視察國土資源部時強調：“堅持開源與節流並重，把節約放在首位。在做好數量管控的同時，加強質量管理和生態管護。”

    今年年初，李克強副總理在會見國土資源節約集約模範集體代表時提出，發展是硬道理，節約是大戰略。

    時間指向2012年3月，節約優先戰略的制度體系構建成功——國土資源部發佈的《關於大力推進節約集約用地制度建設的意見》，首次從國家層面系統提出了節約集約用地制度的框架體系和八項具體內容，為指引節約集約用地工作找到具體可依的坐標和現實路徑。

    如今，節約集約用地，已經從土地管理的現實手段，發展成為13億人的國家戰略。這項偉大事業正一步一個腳印向縱深走去。

    節約集約用地是一項綜合性系統工程

    概括來説，十年間，土地節約集約利用主要做了“三件大事”：一是管住總量，把“圈子”框得死死的；二是嚴控增量，將“前門”關得緊緊的；三是最大限度挖掘存量，把“後門”堵得牢牢的。

    首先，規劃的節約是最大的節約。按照節約集約用地原則，實行建設用地佈局和結構控制，以土地利用總體規劃統籌各區域、各業發展用地。

    其次是嚴準入，控制土地供應“閘門”，明確哪些項目能供地，哪些不能供。根據國家最新的産業政策，國土資源部聯合國家發展改革委定期發佈《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對不符合國家産業政策和宏觀調控要求的項目，一律不允許“進門”；沒達到國家要求的規模、條件和標準的項目，嚴格加以控制。

    進門之後，則要用標準約束寬打寬用。近年來，國土資源部積極制訂、修訂和實施各類土地使用標準：2008年修訂發佈了《工業項目建設用地控制指標》，用投資強度、容積率等指標捆住粗放用地的手腳，進一步提高了工業用地準入門檻；會同相關部門發佈實施了電力、石油天然氣、煤炭、鐵路、公路、公共圖書館等工程項目建設用地指標，各行業用地標準體系基本形成。

    如果説嚴格的用地標準是外在約束，那麼市場化配置則是對用地主體的內在約束。2001年，土地招拍挂出讓制度正式實施；2007年，《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》頒布，將工業用地納入招拍挂出讓範圍。2000年，在出讓土地中，運用招標、拍賣等市場公開競爭只有5％左右，而2011年全國招拍挂出讓的土地面積已佔全年出讓國有建設用地面積91.3%。隨著土地市場化程度提高，“十一五”期間，單位GDP建設用地消耗下降29%，土地節約集約利用水平顯著提升。

    推進節約集約用地，離不開科學的評價體系這個“指揮棒”。上世紀末起，新一輪國土資源大調查設立“城市土地利用集約利用評價”項目，歷時十餘年，構建了多層次建設用地節約集約利用評價技術體系；2006年啟動的開發區土地集約利用評價工作，摸清了200多個國家級開發區土地利用的“家底”，樹立起科學用地、節約集約用地的目標，帶動效應明顯，併為國家開展開發區擴區升級審核提供了決策依據。

    考核是硬杠杠。2009年，國土資源部和國家發改委、國家統計局聯合發佈《單位GDP和固定資産投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法》，就單位GDP和固定資産投資規模增長的新增建設用地消耗，對省（區、市）人民政府進行評價考核。

    已供土地一旦“曬太陽”了怎麼辦？2004年國土資源部的一項調查結果就顯示，全國閒置土地和空閒土地規模達到1268平方公里，相當於一個中等縣的面積。最新統計則表明，截至2012年6月30日，全國已供應但未竣工的住宅項目用地總量達32.66萬公頃。而新修訂的《閒置土地處置辦法》已於今年7月1日起施行了，其目的就是強化對閒置土地的預防和監管，規定市、縣人民政府供應的土地必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閒置。

    今天，節約集約用地制度已經基本建成，作為一項綜合性的系統工程，從規劃、機制、標準到評價等節地鏈條也基本完善。十年，我們不斷探索土地節約集約利用方向，更為未來的節約集約事業奠定了堅實的基礎。

    撬動經濟增長方式、發展模式的轉變

    常有人説，節約集約用地工作是一個神奇的支點。既然是支點，十年來，它究竟撬動了什麼？改變了什麼？

    首先，土地管理工作發生了一些內在變化，即土地管理和利用方式將由粗放向集約轉變。

    ——觀念的轉變是先導：由外延粗放利用資源向內涵集約利用資源轉變，由偏重資源的數量管理向數量質量生態綜合管理轉變，由單純的資源管理向資源資産資本三位一體管理轉變等。

    ——國土資源部門的職能發生了深刻變化，過去是以審批為主，而一旦把節約集約用地放在更加突出的位置上，則要求把權力和責任放下去，把監管和服務抓起來。

    ——將節約集約的理念貫穿于批、供、用、查的各個環節，不斷提高土地管理的差別化、精細化程度，促進“集約”落地生根。

    其次，眾所週知，節約集約用地從誕生之日起，就與城鎮化和工業化密不可分。一方面，城鎮化、工業化和基礎設施用地的節約集約利用是節地工作的重中之重，另一方面，這項工作的推進又為“兩化”的健康發展起到了不可估量的作用。

    中國究竟需要什麼樣的城鎮化和工業化？相關研究表明，2009年我國城鎮化率已達46.59%，但土地城市化明顯快於人口城市化，“十一五”以來，全國土地出讓平均每年達到660萬畝，這對有限的土地資源是嚴峻的挑戰。此外，我國單位GDP的資源能耗遠高於發達國家，甚至高於印度等發展中國家。工業用地開發強度明顯偏低，容積率一般只有0.3～0.6。

    以主城區為主、 “攤大餅”方式向外蔓延發展的“偽城鎮化”，以及以犧牲資源為代價的“半吊子工業化”，並不是我們追求的目標。

    必須在資源約束下推進新型工業化、城鎮化，引領新的生産方式和生活方式。具體來説，就是要以集約為倒逼手段，引導城市遵循客觀規律，集約發展，不斷“長高”，完成“蛻變”。同樣，以用地集約促産業集聚、佈局集中，不斷提高工業用地投入産出效率，實現從“數量”增長向“質量”增長的轉變。

    然而，土地與資源是發展之本，節約與集約利用是可持續之基。只有將集約用地作為轉變經濟發展方式的主攻方向，實現的才是又好又快和可持續的發展。

    近年來，國土資源部門主動參與宏觀調控，把住用地“閘門”，按照區別對待、有保有壓的原則，嚴禁高能耗、高排放、産能過剩項目建設上馬，積極支持自主創新與戰略性新興産業建設用地，推動經濟結構調整和經濟發展方式轉變。

    我們期待，節約集約用地這個支點，撬動的不僅是經濟增長方式的轉變，更是發展模式、發展道路的深刻變革。

    改革未有窮期，探索永不止步

    問渠哪得清如許，為有源頭活水來。十年來，各地土地管理者和使用者結合實際、因地制宜，以盤活存量土地、提高建設用地效率為重點，踴躍探索節約集約用地的新路子，總結出一大批具有開拓性的好經驗，催生了一批節約集約利用土地的好模式和好機制。

    比如，浙江省紹興縣在當地報紙上公開發佈 “排行榜”，不是以年産量或年銷售收入為排序，而是以畝均銷售和畝均稅收為依據，以“畝産論英雄”；江蘇省江陰市創新用地思路，打造“節地十八法”—— 隔江借地、科技管地、二次用地、分期供地、 “回頭”找地、履約取地、向天要地、點供獎地、考核節地等；湖北省十堰市通過結合産業規劃，“向山地要效益”……這些寶貴的探索和經驗，為國家層面的節約集約用地制度建設提供了豐富的內容。

    實踐告訴我們，改革創新是事業發展的引擎，只有深化改革，才能釋放發展的活力；只有銳意創新，才能為新制度供給提供生命源泉，為科學發展注入新動力。近年來，國土資源部門圍繞節約集約用地，在狠抓制度建設實施的同時，積極開展試點，鼓勵地方大膽創新，以盤活存量土地、提高建設用地效率為重點，探索節約集約用地的新路子。

    ——長沙新河三角洲立體開發試點項目通過實施人車分流模式，總建築面積由300多萬平方米增加至600萬平方米，容積率由2.0提高到2.8，開發強度提高40%，節約土地58.62公頃。

    ——合肥市作為全國唯一的節約集約用地試點市，以地方立法的形式出臺了《關於合肥市區劃撥土地使用權最低價款的決定》，規定“最低價”標準既包括徵地拆遷費用，也包括所供地塊的前期開發費用，真正做到劃撥土地有償使用。

    ——國土資源部與廣東省共同推進節約集約用地試點示範省建設，並將舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造作為推進試點示範省建設的一項重要任務。經過3年的試點，有效推動了城鎮低效用地二次開發，取得了階段性成果。據估算，該省390多萬畝“三舊”用地，改造後可節約土地超過100萬畝，相當於全省10年規劃新增建設用地規模的近40%。

    ——為建立城鄉統一的建設用地市場、促進城市土地收益反哺農村，重慶市設立農村土地交易所，首創地票交易制度，探索農村集體建設用地流轉。

    這些了不起的創新和探索，極有可能為節約集約用地找到未來的方向和出路。下一個十年正向我們走來。對於我們來説，節約集約用地，仍然任重而道遠。