污染治理要開動腦筋攻堅克難
——“十一五”以來主要污染物減排綜述
春節臨近，喜訊傳來：經初步核查核算，我國2012年4項主要污染物排放量比2011年減少2%以上，完成年度減排任務。
2013年是“十二五”承上啟下的重要一年，污染減排進入攻堅階段。但是，我國主要污染物排放量仍然巨大，減排任務非常艱巨。近日出現的長時間、大範圍霧霾天氣，折射出進一步推進減排工作的必要性和迫切性。
面對更加複雜、嚴峻的環境形勢，有效運用“十一五”以及“十二五”前兩年的成功經驗，迎難而上，化挑戰為機遇，大力推進污染減排，成為當務之急。
一年一大步，歷程不平凡
“十一五”污染減排任務超額完成，是環境保護的一大亮點。
我國在制定國民經濟和社會發展“十一五”規劃時，將污染減排列為約束性指標，要求化學需氧量和二氧化硫排放量在2005年基礎上分別減少10%。
2006年是起步之年。減排工作先從層層落實政府責任入手。經國務院授權，原國家環保總局代表國務院分別與各省級人民政府和6家電力集團公司簽訂了減排目標責任書。各省（自治區、直轄市）也將減排指標分解落實到地市和重點排污單位。
儘管各方積極努力，但是由於增長方式粗放，産業結構調整緩慢，對減排重要性和艱巨性認識不足等原因，2006年二氧化硫和化學需氧量排放量分別比2005年增長1.8%和1.2%。
2007年，國務院對節能減排做出一系列重大部署，力度前所未有。4月，成立節能減排工作領導小組，溫家寶總理親自任組長；5月，印發《節能減排綜合性工作方案》，提出45條具體工作安排；7月，下發節能減排統計、監測和考核辦法。原國家環保總局明確了“橫縱兩條線”全方位管理路線圖，為推進減排提供了體制、制度、技術和措施保障。
在各方共同努力下，2007年，化學需氧量和二氧化硫排放量首次“雙下降”，實現了重大突破。
2008年，國際金融危機爆發，減排形勢複雜多變。關鍵時刻，國務院繼續明確節能減排工作安排。環境保護部發佈各地污染減排考核結果，對問題突出的部分地區和企業作出暫停建設項目環評、責令限期整改或經濟處罰的決定。地方政府採取多種責任追究手段，有力推動減排工作深入開展。
當年，化學需氧量和二氧化硫排放量首次實現任務完成進度趕上時間進度。
2009年是衝刺之年。各地區、各部門緊緊抓住金融危機帶來的調整産業結構重要戰略機遇，堅持減排工作目標不變、標準不降、力度不減原則，完善政策機制，強化責任考核，加強綜合協調，推行全過程控制。兩項指標繼續保持持續下降勢頭，二氧化硫提前一年完成“十一五”任務。
2010年，我國經濟進入恢復性增長期，資源型産業産品産量過快增長，一些脫硫建設改造工程進展緩慢，減排工作面臨新的壓力和困難。黨中央、國務院及時召開全國節能減排電視電話會議，印發《關於進一步加大工作力度確保實現“十一五”節能減排目標的通知》，提出更嚴格和更有力的政策保障措施。
各地區、各部門認真貫徹落實，對減排工作再分解、再落實，對存在問題的地區和企業及時嚴肅處理，確保責任到位、措施到位、考核到位，最終實現了“十一五”減排任務超額完成。
經驗和啟示，借鑒與推廣
各級各部門在完成“十一五”減排任務的同時，積累了許多先進經驗與成功模式。
考核問責推進減排工作開展。國家發佈“十一五”污染減排考核辦法，核心就是問責。“十一五”期間，環境保護部先後對14個城市和企業集團實施環評限批，公開通報、督辦、處罰企業100多家。
各省市紛紛出臺減排問責辦法。貴州省規定，對城市污水處理設施建設進度嚴重落後的市（州、縣）政府領導進行誡勉談話。廣西壯族自治區對未按計劃完成城鎮污水處理設施建設的47位市(縣)政府，向全區發出通報。
積極完善相關法規政策。新修訂的《水污染防治法》加大了對違法行為的處罰力度，超標排放行為越嚴重，造成的損失越大，受罰就越多，上不封頂。各地紛紛通過健全法律制度來加強污染防治。
實施水體污染控制與治理等科技重大專項，為減排提供技術支撐。組織開展第一次全國污染源普查，基本查實了全國主要污染物排放量，摸清了污染源流域、區域和行業特徵。
制度保障確保減排持續推進。環境保護部制定了減排考核、統計、監測、核查、調度、直報、備案、信息公開、預警9項制度。相繼出臺《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》等，規範減排核查核算工作。
同時，環保投入佔GDP的比重由“十五”末的0.5%上升到“十一五”末的1%左右，環境監測、監察硬體能力大幅度提高。
2009年10月，《規劃環境影響評價條例》實施。環境保護部實行規劃環評與項目環評聯動，將區域規劃環評作為受理審批區域內高耗能、高污染項目環評文件的前提。通過規劃環評，各地優化了産業結構和空間佈局，提升了發展質量。
工程減排發揮了重要作用。各地加大投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進工程減排。“十一五”期間，全國新增污水日處理能力4500萬噸，形成化學需氧量削減能力300萬噸；投運燃煤電廠脫硫機組4.01億千瓦，形成削減二氧化硫能力590萬噸。
大力推動結構減排。我國工業結構偏重化型，減排潛力很大。通過減排倒逼機制，各地紛紛採取“上大壓小”、減量置換、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企業退出市場。如河北省大力實施“雙30”示範工程，下大力氣淘汰落後産能。山西省全力推進煤炭業整合重組，啟動焦化、冶金等行業兼併重組，以結構調整促減排。
提高環境監管能力，鞏固減排成果。環保部門連續多年開展專項行動，向環境違法行為發起淩厲攻勢，執法力度與規模空前。各地對2008年7月以來開工建設或投運的項目、造紙行業進行了專項執法檢查，對未批先建項目等依法責令其停止建設或生産，限期整改。
完善市場調節機制。對造紙、皮革、化工等重點行業實施更嚴格的排放標準，出臺脫硫電價政策並嚴格執行，二氧化硫排污收費標準翻番，城市污水處理收費標準基本達到0.8元/噸。
從2007年開始，環保部門聯合金融、保險、證券等部門構建環境經濟政策體系。2008年，環境保護部發佈第一批“高污染、高環境風險”産品名錄，向財政部、國家稅務總局建議取消39種産品的出口退稅和加工貿易。目前，以綠色信貸、綠色保險、綠色證券為核心的環境經濟政策體系已基本成型。
無疑，這些行之有效的經驗與模式，值得我們在下一步的減排工作中借鑒與推廣。
切實推動“十二五”減排
“十二五”期間，主要污染物減排再次被列入國民經濟和社會發展約束性指標。到2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放量各減少8%，氨氮和氮氧化物排放量各減少10%。
“‘十二五’治污減排指標由二氧化硫、化學需氧量兩項，增加氮氧化物、氨氮成為4項，在消化增量的同時，持續削減污染存量，任務越來越艱巨。”環境保護部部長周生賢如是説。
在全面建成小康社會關鍵時期，隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級，資源環境約束日趨強化，減排形勢依然嚴峻。“十二五”頭兩年減排工作困難重重，充分説明了這一點。
2011年是“十二五”開局之年，目標完成進度滯後，結構調整進展緩慢，氮氧化物排放量不降反升，沒有完成年初預定目標。2012年，重壓之下，各地區、各部門按照中央部署和要求，採取了強化目標責任、調整産業結構、實施重點工程等一系列政策措施，最終完成了年度目標任務，氮氧化物減排首次出現拐點。
雖然形勢有所好轉，但是下一步減排工作任務仍然艱巨。與2012年相比，2013年化學需氧量、二氧化硫排放量要分別減少2％，氨氮排放量減少2.5％，氮氧化物排放量減少3％。污染減排正處於關鍵時期，如逆水行舟，不進則退，容不得我們有一絲一毫的鬆懈和麻痹，必須開動腦筋，攻堅克難。
加強源頭控制，推進産業優化升級。嚴格執行産業政策，加快淘汰落後産能。嚴格執行污染物總量指標前置管理規定，研究出臺《建設項目主要污染物排放總量指標管理辦法》，分地區、分階段在全國推行總量指標預算管理制度。
繼續推進工程減排、結構減排和管理減排。著力抓好電力、鋼鐵、造紙、印染等行業污染物排放總量控制，指導督促各地編制年度減排計劃，大力實施“六廠（場）一車”重點減排項目，加大減排統計監測考核體系建設力度。
完善有利於減排的環境經濟政策。積極完善和落實好脫硫脫硝電價政策，抓緊出臺《推進主要污染物排污權有償使用和交易試點工作指導意見》，推動建立國家排污權交易中心。
提高減排保障水平。大力推進環境監管能力標準化建設，著力提高污染源監測、機動車污染監控、農業源污染檢測和減排管理能力。實施國家第四階段機動車排放標準，強化車用燃油環保指標監管。
