編者按：1月31日，《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》全文公佈。日前，本報記者就該中央1號文件中“農村土地承包經營權確權登記頒證”、“工商企業租賃農戶承包耕地”、“發展多種形式的適度規模經營”等社會各界關心的熱點問題，邀請農業部農村經濟體制與經營管理司（文中均簡稱“經管司”）負責人進行了權威解讀。
承包經營權確權登記不是推倒重來
中央1號文件：“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”
■農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證書
■農村土地承包經營權確權登記工作，不是推倒重來，而是對現有土地承包關係的進一步完善
■農業部將研究修訂農村土地承包經營權證管理辦法、登記工作規程及相關技術標準，制定全國農村土地承包信息化建設規劃
記者：請您給廣大農民解釋一下“農村土地承包經營權確權登記”的含義？
經管司負責人：農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記。按照我國法律，對不動産物權要通過登記明確權屬加強保護。如城市房屋、土地所有權等都要到有關部門進行登記，以更好地保護所有權人的權利。農村土地承包經營權確權登記就是依據法律規定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證等證書，以進一步明確農民對承包土地的各項權益。這是強化對農村耕地等各類土地承包經營權的物權保護，是國家明確土地承包經營權歸屬、發揮土地承包經營權效用、保護土地承包經營權人權利的重要手段。
記者：為什麼要全面開展農村土地承包經營權確權登記？
經管司負責人：2007年頒布的《物權法》明確規定，土地承包經營權是用益物權。按照這一規定，2008年中央1號文件要求加快建立土地承包經營權登記制度，強化對農民承包地的物權保護。同年，黨的十七屆三中全會提出要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。這次中央提出全面開展農村土地承包經營權確權登記，實際上是按照《物權法》要求，對農村土地承包關係的進一步完善，通過健全登記制度明確權利歸屬，主要是查清承包地塊面積和四至等情況，由縣級以上地方人民政府頒發土地承包經營權證書，並記載于登記簿供人查閱。
記者：“農村土地承包經營權確權登記”與原來的“二輪土地承包合同管理”是啥關係？
經管司負責人：現有土地承包關係是在一輪承包基礎上，通過二輪延包和後續完善形成的，得到了農民群眾認可，得到了法律確認，是農村最基本的生産關係。到2011年底，全國2.29億農戶承包了農村集體耕地，簽訂土地承包合同2.22億份，地方各級人民政府為承包方頒發土地承包經營權證書2億多份，依法確認了農民對承包土地的佔有、使用、收益權利。這次農村土地承包經營權確權登記工作，不是推倒重來，而是對現有土地承包關係的進一步完善，要以已經簽訂的土地承包合同和已經頒發的土地承包經營權證書為基礎，查清承包地塊的面積、四至等情況，建立健全土地承包經營權登記簿，不得借機違法調整和收回農戶承包地。
記者：農村土地承包原來實行的“合同管理”與現在的“登記管理”有什麼區別？
經管司負責人：長期以來，我們對農戶的承包地主要採取合同管理的方式。農戶通過與村集體簽訂承包合同，獲得經營土地的權利，同時也承擔交糧納稅的義務。農村稅費改革後，附著在承包合同之上的稅費負擔取消了，農民還可依據承包土地獲得多種補貼。農民的土地承包經營權經法律確定為用益物權，就要按照法律規定進行登記。合同管理是根據承包合同、臺賬等對農戶承包地進行管理，主要是村集體和農戶用合同來約定雙方權利義務關係。登記是政府對農戶承包土地財産權的確認和保護，需要通過查實面積、公示確認、登記在冊、頒發證書等形式實現。
記者：原來實行的合同管理對農民權益保護還存在那些不足？開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作主要解決什麼問題？
經管司負責人：受二輪延包時歷史條件制約和相關制度不完善等多種因素影響，已有的承包地確權頒證工作不夠完善，如有的地方承包地塊、面積、合同、證書沒有落實到戶，多數地方存在著承包地確權面積不準、四至不清、空間位置不明等問題；此外，變更登記沒有普遍開展，農戶實際承包地塊、面積與土地承包合同、土地承包經營權證書記載的信息不一致的問題在許多地方比較突出。開展登記工作的主要任務是：嚴格執行農村土地承包法律政策，進一步完善農村土地承包確權登記頒證工作，以現有土地承包合同、權屬證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。
記者：農業部從2008年開始就開展了這方面的試點，取得了哪些成效？下一步如何在全國推開？
經管司負責人：中央對農村土地承包經營權登記工作高度重視，2008年以來，中央1號文件多次要求開展登記試點工作。為落實中央要求，2009年農業部在全國選擇部分村開展試點。2011年2月，農業部會同財政部、國土資源部、中農辦、國務院法制辦、國家檔案局等六部門成立了全國農村土地承包經營權登記試點工作領導小組，聯合下發《關於開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》，在全國確定了50個縣（市、區）開展登記試點。經過近兩年的試點，全國已有230個鄉鎮、1642個村、18170個村民小組基本完成土地承包檔案清理、承包地塊面積和空間位置勘測等工作，涉及承包農戶65.3萬戶、耕地面積793.6萬畝。通過試點，對開展農村土地承包經營權登記的政策界限、工作方法與技術路線、工作成本等有了基本掌握。
下一步，農業部將按照今年中央1號文件的要求，會同有關部門重點做好以下工作：一是繼續擴大農村土地承包經營權登記試點，指導各地穩步推進農村土地承包經營權登記工作。二是在認真總結登記試點經驗基礎上，研究提出全面開展農村土地承包經營權登記工作的意見，規劃進度、明確政策、落實經費。三是研究修訂農村土地承包經營權證管理辦法、登記工作規程及相關技術標準。四是研究制定全國農村土地承包信息化建設規劃，指導各地建立農村土地承包管理信息系統。
工商企業租賃農戶承包耕地要監管
中央1號文件：“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度”、“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”。
■截至2012年12月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝，其中流入工商企業的耕地面積為2800萬畝
■工商企業進入農業，有利於利用社會力量，增加農業的資金、科技和物質裝備投入，引進先進的經營管理方式，加速傳統農業改造和現代農業建設
■工商企業直接租賃農戶承包地，也容易留下三個隱患：擠佔農民利益，尤其是農民的就業和發展空間；加劇土地流轉“非糧化”和“非農化”傾向；可能導致農村社會治理結構發生不確定性變化
■探索建立租賃農戶承包地準入制度、土地流轉風險防範機制，進一步強化土地流轉用途監管，切實糾正農村土地流轉後的“非農化”經營問題
記者：近年來，在工商企業租賃農戶承包耕地方面中央出臺了哪些政策？
經管司負責人：中央關於工商企業參與農村土地流轉的政策是一貫的。早在2001年，《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》就提出，工商企業投資開發農業，應當主要從事産前、産後服務和“四荒”資源開發，不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。此後，針對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地導致的“非農化”和“非糧化”問題，歷年的中央1號文件都提出了加強土地流轉管理和服務、保障農民土地流轉主體地位等政策要求。今年中央1號文件進一步明確提出，“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度”，規範企業租賃農戶承包地的經營行為。
記者：從全國看，現在工商企業租賃農戶承包耕地達到了什麼規模？
經管司負責人：據初步統計，截至2012年12月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝，佔家庭承包耕地（合同）總面積的21.5%。其中，流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%，佔流轉總面積的10.3%。
記者：工商企業租賃農戶承包地受到社會各界廣泛關注，怎樣看待這個問題的利與弊？
經管司負責人：工商企業進入農業，有利於利用社會力量，增加農業的資金、科技和物質裝備投入，引進先進的經營管理方式，加速傳統農業改造和現代農業建設。但工商企業直接租賃農戶承包地，容易留下三個方面的隱患：一是擠佔農民利益，尤其是擠佔農民就業和發展空間。有典型調查顯示，工商企業直接經營農地，原承包農戶的勞動力只有20%左右能夠進入企業工作，“既收取流轉費又賺打工錢”代表不了大多數農民的實際情況。二是加劇土地流轉“非糧化”和“非農化”傾向。工商企業直接經營農地，既要支付流轉費，還要對所雇農業工人進行監督，增加了農業生産環節的成本。企業為了贏利，多數會搞“非糧化”生産，有的甚至進行“非農化”建設。據有關部門調查顯示，在一些地區工商企業租地種糧食的只有6%。糧食播種面積如果大幅度減少，將直接影響到我國的糧食安全。三是可能導致農村社會治理結構發生不確定性變化。工商企業到農村租賃土地，有兩個趨向，一是租期長，有的達到30至50年；二是面積大，動輒上千畝，有的高達幾萬畝。這就使原來自主經營的農民變為替人代工的雇傭工人，改變了農村社會結構，給農村社會治理帶來隱患。
記者：對“工商企業租賃農戶承包耕地”實行準入和監管制度，有沒有什麼法律依據？
經管司負責人：鋻於土地資源的稀缺性，為保護農民權益，提高土地産出率，許多國家和地區都有限制工商企業直接經營農地的法律規定。我國《農村土地承包法》第三十三條第四款規定，土地流轉“受讓方須有農業經營能力”；第四十八條規定，“由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應對承包方的資信情況和經營能力進行審查後，再簽訂承包合同。”按照法律要求，我們將充分借鑒有益經驗，明確工商企業租賃農戶承包耕地設立準入和監管制度的具體方式。
記者：農業部門如何貫徹落實中央的這項政策？在準入和監管制度方面有哪些具體設想？
經管司負責人：下一步，農業部將按照中央要求，通過試點和總結實踐經驗，從租地資格準入、經營風險控制、土地用途監管等環節，探索加強對企業租賃經營農戶承包地規範管理的制度辦法。一是探索建立租賃農戶承包地準入制度。按照《農村土地承包法》關於土地流轉“受讓方須有農業經營能力”的要求，研究建立租賃農戶承包地準入制度。對各類企業、組織租賃使用農戶承包地，嚴格農業經營能力審查，著重審查企業資信、技術力量、産業規劃、風險防範等情況，規範流轉行為，從源頭上抑制“非糧化”、“非農化”行為。二是建立土地流轉風險防範機制。通過推廣使用土地流轉示範合同，鼓勵建立和完善土地租金預付制度。在土地流轉面積較大地區，通過政府補助、流入方繳納等方式，鼓勵建立土地流轉風險保障金制度。三是進一步強化土地流轉用途監管。加大執法力度，切實糾正農村土地流轉後的“非農化”經營問題。
記者：如何理解和把握今年中央1號文件中又提到的“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”？
經管司負責人：目前我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，城市工商資本進入農業已成為推動城鄉發展一體化的必然要求。工商企業投資開發農業，可以帶來農業發展急需的資金、技術、人才等稀缺資源，以技術示範、市場引導等方式帶動農民增收致富，對於發展現代農業有重要作用。按照中央要求，在堅持家庭承包經營制度的基礎上，引導城市工商資本投入農業農村，採取公司加農戶、公司加農民專業合作社和訂單農業等方式，重點從事種養業産前、産後服務、設施農業、規模化養殖和“四荒”資源開發等適合企業化經營的産業，帶動農戶發展産業化經營；鼓勵企業與農戶建立緊密型利益聯結機制，採取保底收購、股份分紅和利潤返還等方式，讓農民更多地分享加工銷售收益。不支持、不鼓勵工商企業大面積租種農戶承包耕地，與農民爭奪耕地經營權。
引導土地流轉和發展適度規模經營
中央1號文件：“堅持依法自願有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。結合農田基本建設，鼓勵農民採取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。”
■截至2012年12月底，經營面積在100畝以上的專業大戶、家庭農場超過270多萬戶；農業部確定的33個農村土地流轉規範化管理和服務試點地區，已有家庭農場6670多個
■發展適度規模經營主要是培育專業大戶、家庭農場，不提倡工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地；要兼顧勞動生産率與土地産出率，把握好土地經營規模的“適度”
■鼓勵有條件的地方率先建立家庭農場註冊登記制度，明確家庭農場認定標準、登記辦法，制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策
■引導農民自願開展承包地互換，完善田間配套設施，提高耕地質量，推動土地規模化經營
記者：目前我國適度規模經營的發展現狀如何？
經管司負責人：近年來，土地規模經營取得積極進展，截至2012年12月底，經營面積在100畝以上的專業大戶、家庭農場超過270多萬戶。通過土地流轉，實現了集中連片種植和集約化、規模化經營，節約了生産成本，促進了農業發展和農民增收。從各地實踐看，土地適度規模經營有多種形式，除依託合作社、龍頭企業、協會等服務組織，提供多種形式的社會化服務，使分散農戶在部分生産經營環節實現規模經營外，還有：在農戶自願前提下，通過互換解決土地細碎化問題，實現承包地的連片經營；通過在農戶間流轉承包地，發展專業大戶、家庭農場，實現家庭經營規模的擴大；通過農戶土地入股，組建土地股份合作組織，開展農業合作生産；通過工商企業租賃農戶承包地，直接從事土地的規模經營。
記者：現在我們發展土地規模經營的基本思路是什麼？要遵循哪些原則？
經管司負責人：發展土地適度規模經營，要從我國基本國情和現代農業發展規律出發，以提高農業勞動生産率和土地産出率為目標，堅持農村基本經營制度和家庭經營主體地位，大力培育專業大戶、家庭農場，大力發展農業社會化服務，積極穩妥地推進多種形式的適度規模經營發展。重點要遵循四個原則。一是發展適度規模經營，既要積極又要穩妥，充分尊重農民的意願。二是發展適度規模經營，既要重視土地經營規模的擴大，又要重視農戶間的聯合與合作，大力發展社會化服務。三是發展適度規模經營，主要是培育專業大戶、家庭農場，不提倡工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地。四是發展適度規模經營，要兼顧勞動生産率與土地産出率，把握好土地經營規模的“適度”。
記者：政府部門將採取哪些政策措施促進土地規模經營？
經管司負責人：促進土地規模經營是發展現代農業的重要途徑，應當採取切實有效措施加以引導和扶持。一是完善農業社會化服務體系，鼓勵農戶通過聯合與合作，依託專業合作社、龍頭企業等專業服務組織，提高規模化經營水平。二是健全土地流轉管理和服務體系，為農戶流轉土地提供明晰産權、規範合同等基礎支撐和信息發佈、政策諮詢、價格評估等公共服務。三是出臺專門的財政、金融、稅收等扶持政策，引導土地流向專業大戶、家庭農場，發展多種形式的適度規模經營。四是探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度，防止流轉農田“非糧化”、“非農化”，及時糾正違法侵害農民承包經營權的行為。
記者：今年中央1號文件中提到“家庭農場”，這种經營主體在我國有多大規模？
經管司負責人：家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生産經營，並以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。近年來，上海松江、湖北武漢、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地積極培育家庭農場，在促進現代農業發展方面發揮了積極作用。據統計，農業部確定的33個農村土地流轉規範化管理和服務試點地區，已有家庭農場6670多個。
記者：農業部將如何扶持發展家庭農場？
經管司負責人：發展家庭農場是提高農業集約化經營水平的重要途徑。由於剛剛起步，家庭農場的培育發展還有一個循序漸進的過程。農業部將按照中央要求，著手研究培育發展家庭農場的基本原則和實現途徑，開展家庭農場統計工作，指導地方穩步培育家庭農場。鼓勵有條件的地方率先建立家庭農場註冊登記制度，明確家庭農場認定標準、登記辦法，制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策。
記者：農戶承包地細碎化是制約現代農業發展的重要因素，可以採取哪些措施來扶持和引導解決這個問題？
經管司負責人：由於承包到戶時多數村組採取了好壞、遠近搭配的方式，農戶承包地較為細碎，戶均七八塊地。為方便耕作，農戶間對承包地塊進行了互換。近年來，隨著農村交通、水利等基礎條件改善，地力差異逐步縮小，一些地方特別是平原地區，農民群眾通過互換改善耕作條件的願望日益增強。有的地方在農戶自願前提下，堅持“原有分地人口不變、原有耕地面積不變”的原則，統一開展承包地互換，取得了良好效果。在具備條件的地方，應當把開展承包地互換作為發展農業規模經營的重要途徑，予以正確引導和積極扶持。一是認真總結各地的好經驗、好做法，明確開展承包地互換的基本原則和操作辦法，指導有條件的地方在農民自願、互惠互利的基礎上穩步開展互換。二是鼓勵各地設立專項扶持資金，對組織開展承包地互換成效明顯的縣、鄉、村進行“以獎代補”，以發揮政策的引導作用。三是通過與高標準農田建設、土地整理、中低産田改造、農田水利建設等涉農項目挂鉤，引導農民自願開展承包地互換，完善田間配套設施，提高耕地質量，推動土地規模化經營。
