濕地、森林、海洋是地球上的三大生態系統。其中，濕地因其不僅為人類提供大量食物、原料和水資源，而且在維持生態平衡、保持生物多樣性和珍稀物種資源以及涵養水源、蓄洪防旱、降解污染、調節氣候、補充地下水、控制土壤侵蝕等方面均起到重要作用，被稱為“地球之腎”。為了保護這一具有重要意義的生態系統，1992年2月20日，我國向《濕地公約》保存機構——聯合國教育、科學及文化組織（UNESCO）遞交了由時任中國外交部部長錢其琛簽字的加入書，同年7月31日，加入書正式生效，標誌著我國成為公約第67個締約方。經過20年的努力，濕地保護事業取得了積極成果。最新的統計資料顯示，目前我國國際重要濕地數量達到41處，面積達370.9853萬公頃，形成了分佈廣泛、類型豐富的中國國際重要濕地格局。

    20年來中國履約工作回顧

    我國是世界上濕地資源最為豐富的國家之一。據2003年完成的全國第一次濕地資源調查，我國單塊面積在100公頃以上的濕地總面積為3848.55萬公頃，包括濱海、河流、湖泊、沼澤等自然濕地，以及庫塘等人工濕地。但我國自然濕地面積僅佔國土面積的3.77%，遠低於世界8.6%的平均水平，且長期遭受人口急劇膨脹和經濟快速發展帶來的嚴重威脅。

    20年來，我們認真履行公約義務，嚴格執行公約各項決議，建立了專門的濕地保護管理機構，健全濕地保護管理體系，使我國濕地保護事業得到健康蓬勃的發展，在國際上樹立了良好的生態大國形象。

    （一）構建履約管理體系，全面推動濕地保護立法

    一是建立了國家和地方各級濕地保護與履約管理機構。1992年我國加入公約時，國務院授權原林業部代表中國政府履行公約。2005年8月，經中央機構編制委員會辦公室批准，“國家林業局濕地保護管理中心”（對外稱“中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室”）成立，承擔組織、協調、指導和監督全國濕地保護工作並組織、協調有關國際濕地公約的履約工作。2007年，經國務院批准建立了由國家林業局任主任委員，外交部、環保部、水利部等16個部委局共同參加的“中國履行《濕地公約》國家委員會”，協調和指導國內相關部門開展履行公約相關工作，研究制訂國家履行公約的有關重大方針、政策，協調解決與履約相關的重大問題。履約委員會的建立，在充分尊重和發揮各部門濕地保護職能的基礎上，形成了多部門共同保護濕地的良好工作局面。此後，地方各級人民政府積極設立與中央政府相應的管理機構。目前，全國已有14個省（區、市）相繼建立了省級濕地保護管理專門機構，各濕地自然保護區和濕地公園也建立了各自的管理機構。

    二是完善濕地保護政策，全面推動濕地立法工作。20年來，一系列有關自然資源和生態環境保護的法律法規先後頒布實施，其中《森林法》、《野生動物保護法》、《水法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《漁業法》等法律法規及實施條例為保護和合理利用濕地提供了重要的法制保障。

    為加強濕地保護和管理，國務院還頒布了《中國21世紀議程—中國21世紀人口、環境與發展》白皮書、《跨世紀綠色工程規劃》、《全國生態環境建設規劃》、《全國濕地保護工程規劃（2002-2030）》，批准實施了《全國土地利用總體規劃綱要》、《全國濕地保護工程實施規劃（2005—2010年）》，印發了《全國生態環境保護綱要》、《關於加強濕地保護管理的通知》等一系列政策性文件，從國家層面全面構建了我國人口、經濟、社會、資源、環境的可持續發展戰略、政策和行動框架，提出了“保護優先，預防為主”的方針，明確了我國濕地保護的總體思路、發展目標和工作任務。

    國家林業局和有關部委認真貫徹落實國務院關於生態建設和濕地保護的指示精神，先後編制、頒發和實施了《中國生物多樣性保護行動計劃》、《全國野生動植物保護及自然保護區建設工程總體規劃》、《全國水資源綜合管理規劃》、《國家濕地公園建設規範》、《國家濕地公園管理辦法》、《國家濕地公園總體規劃導則》和《國家濕地公園試點驗收辦法》等與濕地保護有關的具體規章辦法，切實加強了濕地保護管理工作，特別是2000年國家林業局等17個部（委、局）聯合頒布了《中國濕地保護行動計劃》，成為各部門和各級政府開展濕地保護工作的行動指南，也使我國濕地朝著依法保護管理的方向邁出了重要一步。

    （二）加強國際重要濕地監督管理，認真履行公約職責

    一是積極組織國際重要濕地申報。中國政府在加入公約時，指定了具有重要生態地位和國際影響的黑龍江扎龍、吉林向海、江西鄱陽湖等6個自然保護區為我國第一批國際重要濕地。1997年香港回歸後，米埔內後海灣正式列入中國政府管轄的國際重要濕地。此後，又于2002年、2005年、2008年和2011年分別指定14處、9處、6處和4處國際重要濕地，形成了分佈廣泛、類型豐富的中國國際重要濕地格局。

    二是有序組織開展濕地常規監測。1995年國家林業局歷時6年，組織開展了第一次全國濕地資源調查，掌握了我國濕地資源、濕地保護和利用以及受威脅狀況的第一手資料。2009年國家林業局啟動了第二次全國濕地資源調查。這次調查採用了與國際接軌的調查標準，先進的遙感“3S”技術，目前已完成全部外業調查和成果鑒定，正開展數據匯總和報告編寫工作。此外，我國還組織專門人員對境內的國際重要濕地進行了監測。2009年組織專家對中國境內的36處國際重要濕地2005年至2008年的生態狀況進行了評估，並向社會發佈《中國國際重要濕地生態狀況公報》（2009）。2012年，又對現有的41處國際重要濕地進行評估，即將形成並向社會發佈第二次《中國國際重要濕地生態狀況公報》。三是妥善處理國際重要濕地履約敏感問題。

    （三）加強宣傳教育，提升公眾濕地保護意識

    濕地保護工作是一個需要全民參與、共同管理的社會工作。多年來，我國一直把宣傳教育作為主要工作，充分利用現代媒體的傳播作用，與各新聞單位積極配合，結合“世界濕地日”、“愛鳥周”、“野生動物保護宣傳月”、“首屆中國濕地文化節”、“第二屆中國濕地文化節暨亞洲濕地論壇”、“長江論壇”、“濕地使者”、“2010沿海濕地萬里行”等活動，以及推動中國濕地博物館、“濕地中國”網站建設等，使得群眾性濕地保護宣傳活動蓬勃發展，全面提升了全民濕地保護的意識。

    （四）建立長效投入機制，促進濕地保護及履約工作

    一是通過工程措施，積極保護和恢復重要濕地。黨中央、國務院高度重視濕地保護工作。“十一五”期間，中央累計投入14億元，地方配套超過17億元，完成了205個濕地保護和恢復示範工程，恢復濕地8萬公頃，有效促進和改善了項目區生態脆弱和退化濕地的生態狀況。在國家示範工程的帶動下，各地也自主開展了形式多樣的濕地保護和恢復工程，探索了主要依靠地方自身力量開展濕地保護和恢復的新模式，對生態系統恢復起到了重要作用。2012年，國務院正式批復了《全國濕地保護工程實施規劃（2011—2015年）》，明確了“十二五”期間國家濕地保護的指導思想、原則、目標、重點區域、重點項目和保障措施。

    二是相關國家規劃的實施，促進和帶動了濕地生態保護。通過多年的工作指導和協調溝通，濕地保護被納入國家多個重大行業戰略規劃之中。全國水污染防治、水資源調配與管理、全國海洋功能區劃分等重要規劃，均實施了濕地生態保護與恢復、生物措施防治面源污染等重點工程，直接保護和維護了重要濕地的生態功能，為通過工程措施和生物措施治理濕地起到了較好的示範作用。通過多年來各地和各部門的共同努力，目前我國已建立各級濕地自然保護區550多處，國際重要濕地41處，濕地公園400多處。

    三是積極探索開闢濕地生態保護資金渠道，建立濕地保護長效機制。2009年中央1號文件提出“啟動濕地生態效益補償試點”，同年召開的中央林業工作會議再次明確“建立濕地生態效益補償機制”，標誌著建立濕地生態效益補償制度已經上升為黨和國家的意志。財政部和國家林業局聯合下發了《關於2010年濕地保護補助工作的實施意見》，並首次安排專項資金2億元，用於補助20個國際重要濕地、16個濕地自然保護區和7個國家濕地公園，開展濕地監控監測和生態恢復項目。濕地保護補助項目的開展，極大提高了重要濕地地點的保護管理、監測巡護和科學研究水平，有效保護和維護了重要濕地的生態功能，對濕地保護具有里程碑的意義。

    （五）建立完善科技支撐體系，開展濕地保護重大課題研究

    為加強濕地研究機構建設，國家林業局批復建立了國家林業局濕地資源監測中心、濕地研究中心、雲南國家高原濕地研究中心，以及國家濕地保護和修復技術中心等，並與中科院等部門重點加強了濕地保護和恢復的技術研究，較好地提高了全國濕地保護管理和濕地生態修復的技術水平。同時，成立了有8位院士領銜擔當的國家濕地科學技術委員會和國家濕地公園專家評審技術委員會，為全國濕地保護管理科學決策提供了有力的技術支撐。

    （六）主動參與公約事務，積極開展國際合作與交流

    一是中國政府積極參與公約各項事務，認真履行了公約的各項義務和對國際社會的莊嚴承諾。組織相關部門人員和專家參加多屆締約方大會，研究相關決議，妥善處理涉我問題，主導相關議題的決策並積極推動和實施。中國的履約工作得到國際社會各界的認可，公約秘書長在公約組織的會議上，多次高度評價中國在濕地保護管理和履約方面所開展的工作。中國的濕地保護管理得到國際社會各界的認可。在第九、第十屆締約方大會上成功當選為公約常委會成員、財務小組成員，標誌著我國在公約事務中影響力的加強和國際地位的提高。

    二是積極推動區域交流與合作，促進區域建立合作機制。2002年8月，國家林業局履約辦公室、公約秘書處和世界自然基金會于新疆烏魯木齊聯合舉辦“高原濕地國際研討會”。2005年成功舉辦了公約亞洲區域會議，來自亞洲26個締約方政府代表和部分非締約方政府代表以及10多個非政府組織的代表參加了大會。2011年，國家林業局、江蘇省人民政府、濕地國際、日本濕地與人間研究會等共同在江蘇無錫舉辦“第二屆中國濕地文化節暨亞洲濕地論壇”，參會人員達到700多人，其中來自全球20多個國家和地區的外方代表110多人，會議取得巨大成功，國內外反響積極熱烈，成為全球紀念濕地公約簽署40週年最大的宣傳活動。中國作為連續兩屆的亞洲區域代表，積極主動參與亞洲區域的各項活動，代表亞洲大多數發展中國家利益，積極主動參與決議及財政事務討論，反映亞洲發展中國家的訴求，充分體現了負責任大國的形象。

    三是認真實施雙邊或多邊政府間合作項目，有力推動了濕地保護與合理利用。中國與國際社會開展了廣泛的交流與合作，參與了有關國際公約，並與許多周邊國家和地區簽署了一系列有關濕地保護的協議和協定。中國政府分別與日本、澳大利亞政府簽訂並認真執行了中日和中澳候鳥保護協定；與俄羅斯政府簽定了中俄兩國共同保護興凱湖、三江濕地的協定，加強了與周邊國家和地區保護候鳥，特別是跨國遷徙水鳥及其棲息地的保護工作。2008年，在中美經濟與戰略對話中能源和環境合作框架將濕地保護列為5大優先領域之一，並形成“中美濕地合作十年行動計劃”；參與了國家林業局與美國內政部簽署的《關於自然保護交流與合作議定書》附件十和附件十一濕地項目的執行；2009年，與伊拉克政府簽訂了《中伊濕地合作協議》；2010年與澳大利亞政府開展了歷時2年的“中澳濕地保護政策和能力建設項目”；與德國政府開展了為期5年的“中國濕地生物多樣性保護項目”。

    四是廣泛開展與國際組織的合作，不斷深入和拓寬合作領域。近幾年，中國政府注重利用國際組織的社交平臺和網絡，加強與國際組織開展濕地保護方面的合作。與全球環境基金（GEF）合作先後實施了中國自然保護區保護和管理項目、中國濕地生物多樣性保護與可持續利用項目、松嫩流域濕地及其生物多樣性保護項目、中國白鶴及棲息地保護項目等。新的合作項目GEF5期“加強中國濕地保護體系，促進生物多樣性保護”，投入2600萬美元，已獲GEF理事會批准，將於今年年初正式執行。中國政府還與一些國際保護組織在濕地野生動植物保護、濕地調查、濕地自然保護區建設以及人才培訓等方面進行了合作。每年分別與濕地國際（WI）、世界自然基金會（WWF）等公約夥伴國際組織以及美國大自然保護協會（TNC）、保護國際（CI）等國際組織簽署合作年度備忘錄，開展具體有效的項目合作。與WWF共同舉辦的長江網絡年會，自2006年啟動以來，發展到全流域共同參與，逐步由一個虛擬的平臺變成了一個實質性推動長江濕地整體保護的工作平臺，受到公約等國際組織的高度讚揚。2002年，WWF授予國家林業局“獻給地球的禮物”特別獎；2004年，WI也將首個“全球濕地保護與合理利用傑出成就獎”授予中國政府。

    今後我國濕地保護和履約工作展望

    國務院副總理回良玉在2012年12月14日舉行的紀念中國加入《濕地公約》20週年座談會上指出，要堅持節約優先、保護優先、自然修復為主的方針，大力推進濕地保護與恢復，讓濕地保護事業在改革開放和社會主義現代化建設中取得新進展、實現新突破、邁上新臺階。國家林業局局長、中國履行《濕地公約》國家委員會主任趙樹叢強調，加強濕地保護，擴大濕地面積，是建設生態文明的重要內容，是改善人居環境的迫切需要。要以加入《濕地公約》20週年為契機，切實做好濕地保護和恢復工作，為建設生態文明和美麗中國作出新的更大的貢獻。

    我國濕地保護事業雖然取得了顯著成效，局部地區濕地生態狀況有了明顯改善，但是整體上全國濕地仍面臨乾旱缺水、開墾圍墾、泥沙淤積、水體污染和生物資源過度利用等嚴重威脅，濕地面積減少、功能退化的趨勢尚未得到根本遏制，濕地仍然是最脆弱、最容易遭到侵佔和破壞的生態系統。濕地保護的工作依然任重道遠。

    （一）推進濕地保護立法和制度建設

    一是《濕地保護條例（草案）》和相關調研工作已基本完成，要把出臺《濕地保護條例》作為各項管理工作的頭等大事來抓，舉全局之力做好法規出臺的各項準備工作，為“十二五”期間出臺《濕地保護條例》打下工作基礎。二是要繼續指導和推進地方濕地保護立法，條件基本成熟的地方要繼續做好條例出臺的各項工作。三是進一步加大濕地保護投入，全面實施“十二五”濕地保護工程項目和濕地生態補助項目，建立完善濕地生態效益補償、生態補水等長效機制，繼續全面推進我國濕地保護與恢復工作，提升濕地保護管理水平。

    （二）繼續實施國家濕地保護工程

    一是系統全面總結“十一五”規劃的經驗和教訓，總結濕地示範工程的成功技術模式，為順利實施“十二五”規劃做好技術和組織管理的各項準備。二是積極指導和主動參與各行業各部門與濕地保護有關規劃的實施，通過積極參與並將濕地生態保護內容納入水資源保護管理、水污染防治、區域生態環境建設等重大規劃，解決長期以來影響濕地生態系統健康的主要制約因子，引導相關部門在其職責範圍內主動考慮和解決濕地保護的有關問題，力爭為保護濕地生態建立多道防線。

    （三）加強濕地保護管理體系建設

    一是要嚴格加強濕地自然保護區建設和管理。要通過加強基礎設施建設、健全組織機構管理、完善相關政策制度，全面加強濕地自然保護區管理能力。二是要繼續推進濕地公園試點工作，注重提高濕地公園建設管理水平，推進濕地公園健康發展。三是要加強濕地保護小區等保護形式的培育。政府要建立激勵機制，通過鄉規民約等協議保護形式，大力劃建濕地保護小區。四是探索國際重要濕地與當地社區、企業、社團等建立協議保護機制，鼓勵社會資金投入濕地生態保護。

    （四）加強濕地保護科技支撐

    一是要充分發揮國家濕地科學技術委員會的科技支撐作用，完善履約專家組工作機制，實現濕地保護重大科學技術決策科學化。二是要充分發揮現有的國家濕地保護和修復技術中心、國家高原濕地研究中心以及科研院所和大專院校的技術優勢，加強人才培養，將現有科研成果轉化為實際應用的適用技術。三是加強相關濕地科學技術研究，特別是國際社會日益關注的濕地與氣候變化、水資源安全、生物安全等關係的重大課題研究。

    （五）繼續認真履行公約職責

    一是要認真做好履約事務工作，主動參與公約的各項決策和相關活動。二是要進一步加強我國境內的國際重要濕地管理。目前，全球有48處國際重要濕地由於生態特徵發生變化而被列入“蒙特勒記錄”。我國內地的部分國際重要濕地也不同程度地存在這方面的問題和隱患，給濕地管理，特別是履約工作帶來了很大壓力。我們要重點針對國際重要濕地研究制定管理辦法，切實加強國際重要濕地規範管理，維護其生態特徵和生態服務功能。繼續開展國際重要濕地監測，定期發佈《中國國際重要濕地生態狀況報告》，根據公報的評價等級和發現的問題，建立預警檔案並督促整改。組織實施國際重要濕地推薦申報和數據更新工作。加強國際重要濕地能力建設，對國際重要濕地管理人員進行培訓。三是繼續搞好GEF5期、中德、中美等合作項目，加強與政府以及有關雙邊、多邊組織的合作，爭取更多的國際合作項目，為我國濕地保護管理工作引入先進的理念、技術，同時與世界分享我國濕地保護的經驗和做法。

    （六）廣泛開展濕地保護宣傳教育

    繼續開展濕地保護宣傳教育活動，繼續向各級黨政領導和有關部門大力宣傳濕地的重要功能和多重效益，宣傳保護濕地的重大意義，宣傳國家有關法律法規。注重加強濕地科學家與當地公眾、政府官員的交流，採取多樣形式普及濕地科學知識，讓那些具有保護濕地良好願望的人們，能夠掌握科學有效的濕地保護行動方案，為營造良好的濕地保護社會氛圍做出貢獻。（記者 邢章萍）