長江三峽工程竣工財務決算草案審計結果

（2013年6月7日公告）

    根據全國人大財經委員會關於三峽工程竣工驗收的相關要求和國務院的部署，審計署于2011年6月至2012年2月對長江三峽工程竣工財務決算草案進行了審計。具體包括：中國長江三峽集團公司（以下簡稱三峽集團公司）、國家電網公司編制的樞紐工程1和輸變電工程竣工財務決算草案；國務院三峽工程建設委員會辦公室（以下簡稱三峽辦）編制的移民資金財務決算草案。審計過程中，就有關問題反復聽取了三峽辦、發展改革委、財政部、環境保護部、水利部、國家電網公司、三峽集團公司等單位以及重慶、湖北、湖南、上海等省市政府的意見。截至2012年11月底，審計發現的問題已全部整改。現將審計情況公告如下：

    一、三峽工程的基本情況

    （一）建設目標和內容。

    1992年1月，國務院常務會議通過了國務院三峽工程審查委員會對《長江三峽工程可行性研究報告》的審查意見。4月，七屆全國人大第五次會議審議了《國務院關於提請審議興建長江三峽工程的議案》，通過了《關於興建長江三峽工程的決議》。1993年7月、1994年12月和1997年2月，國務院三峽工程建設委員會（以下簡稱三峽建委）先後批准樞紐工程初步設計報告、水庫移民補償投資概算總額及切塊包乾方案、輸變電系統設計概算。根據以上審議批准結果，三峽工程建設目標是：將長江荊江河段防洪標準由十年一遇提高到百年一遇；配合其他措施，防止荊江河段發生毀滅性災害；減輕洪水對武漢地區及下游的威脅；充分發揮發電、航運、灌溉、供水和發展庫區經濟等綜合經濟效益和社會效益。主要建設內容如下：

    1．樞紐工程。包括攔河大壩、水電站和通航建築物等。攔河大壩全長1983米，壩頂高程185米；水電站裝機26台，總容量1820萬千瓦；通航建築物為雙線五級船閘和單線垂直升船機，年單向通過能力分別為5000萬噸和350萬噸。水庫正常蓄水位為175米，總庫容為393億立方米，其中防洪庫容為221.5億立方米。

    2．輸變電工程。直流換流容量為1800萬千瓦，交流變電容量為2275萬千伏安，供電範圍包括江蘇、廣東、上海等10省市，輸電線路總長9194公里，並配套建設調度自動化系統、繼電保護等項目。

    3．水庫移民。庫區規劃移民搬遷建房人口124.55萬，遷建房屋4365.5萬平方米，搬遷工礦企業1632家、城市（縣城）12座、集鎮114座，實施文物保護項目1087處。

    （二）概算及資金來源。

    三峽建委根據確定的建設內容，以1993年5月末價格水平為基準，批復三峽工程靜態投資概算合計1352.66億元。其中：樞紐工程500.9億元、輸變電工程322.74億元、移民資金529.02億元；按照物價和利率等影響因素測算，動態總投資合計2485.37億元，其中：樞紐工程1263.85億元，輸變電工程364.99億元，移民資金856.53億元。

    根據國務院批准的籌資方案，建設資金主要來源為三峽工程建設基金、國家開發銀行貸款、電網收益再投入以及發行企業債券、利用外資等。截至2011年12月底，三峽工程建設資金投入2078.73億元。其中：三峽工程建設基金1615.87億元，向長江電力股份有限公司出售發電機組收入350.31億元，電網收益再投入110.69億元，基建基金等專項撥款1.86億元。在建設過程中，通過國家開發銀行貸款和發行企業債券等籌措的資金，目前已全部償還。此外，在移民搬遷安置中，國家還通過相關政策給予了資金支持。

    （三）竣工財務決算草案情況。

    按照三峽集團公司等編制的竣工財務決算草案，三峽工程財務決算總金額為2078.73億元。具體情況：

    1．樞紐工程。截至決算基準日2008年12月31日，決算草案金額873.61億元，其中：已完工項目投資801.51億元，升船機、壩區整理完善等尾工項目預計投資72.1億元。截至2011年底，這兩個尾工項目分別完成其總投資的38%和43%。

    2．輸變電工程。截至決算基準日2008年12月31日，輸變電工程全部完工，決算草案金額348.59億元。其中：一次系統項目322.95億元（直流工程192.24億元、交流工程130.71億元），二次系統項目12.32億元，專項費用8.59億元，總預備費2.23億元，電網調度大樓2.5億元。

    3．移民資金。截至決算基準日2011年6月30日，實行任務和資金“雙包乾”、納入三峽工程竣工財務決算草案的移民資金共856.53億元，按21︰4︰75的比例分別計入防洪、航運和發電資産。此外，用於移民的資金還包括國家相關支持政策派生資金（移民資金存款利息、耕地佔用稅返還、超面積使用土地的出讓金等）、三次提前蓄水一次性補助、工礦企業關閉破産補助等63.76億元2。截至2011年6月30日，移民搬遷安置已支出共計757.7億元，在建項目或未完成結算項目162.59億元。

    按照竣工財務決算草案，三峽工程形成資産2078.73億元。其中：交付三峽集團公司1729.25億元，包括防洪資産179.87億元、發電資産1300.24億元、航運資産247.55億元（含升船機等尾工項目）、壩區接待中心等其他獨立資産1.59億元；交付國家電網公司輸變電資産348.59億元；三峽辦辦公樓等資産8800萬元待財政部批准後轉出；核銷80.8萬元。

    二、三峽工程建設取得的主要成效

    1992年以來，在黨中央、國務院正確領導和全國人民大力支持下，在三峽建委的直接領導下，項目法人和有關地方政府精心組織，順利完成了三峽工程建設任務。從三峽辦及有關部門、單位和地方政府提供的資料看，三峽工程建設取得了顯著成效，在規劃論證、建設管理、投資控制、科技創新、管理創新等方面形成了許多有益的經驗和做法，為我國重大工程建設和管理提供了可借鑒的經驗。

    （一）各項建設任務如期或提前完成。

    在三峽工程建設中，有關方面注重協調配合，按計劃有序推進各項工作，保證了建設進度和建設任務的完成。

    一是樞紐工程方面。除批准緩建的升船機（按計劃2015年建成）和增建的壩區整理完善項目外，初步設計的建設任務于2009年全面完成。其中截流、蓄水、發電和通航等主要控制性階段目標均按期或提前實現：1997年大江截流；2003年實現水庫135米蓄水、雙線五級船閘如期試通航、電站首批機組並網發電；2006年水庫蓄水至156米，提前1年進入初期運行；2008年左、右岸電站26台單機容量70萬千瓦機組整體提前1年投産發電；2010年10月實現水庫蓄水至175米設計水位。

    二是輸變電工程方面。2007年全面建成投産，提前1年完成初步設計任務。通過優化線路設計，建成±500千伏直流輸電線路3條、總長度2856公里，換流站6座、總容量1800萬千瓦；建成500千伏交流線路工程55項、線路總長度6338公里，變電工程33項、總容量2275萬千伏安；同步建成配套的調度、通信等二次系統工程，保證了三峽電力“送得出、落得下、用得上”。

    三是移民搬遷安置方面。截至2011年底，實際移民搬遷建房人口129.64萬，遷建房屋5054.76萬平方米，分別比計劃增加5.09萬人和689.26萬平方米；工礦企業、城市（縣城）、集鎮及文物保護單位搬遷等均按計劃全面完成，初步實現了“搬得出”、“穩得住”的目標，保障了水庫分期蓄水順利推進。

    （二）工程質量總體優良。

    在三峽工程建設中，有關方面高度重視質量管理，建立健全了質量監督管理體系，出現的質量缺陷都能及時加以處理。樞紐一期工程質量良好，二期工程質量總體優良，三期工程質量優良，樞紐工程投入運行以來，建築物工作性態正常，機組運行可靠。輸變電單項工程優良率達到100%，獲國家優質工程獎和設計獎15項，系統運行安全穩定，未發生電網安全事故，其中交流輸電線路2009年和2010年每百公里故障停運率均為0.094次，明顯優於國內同類工程（平均分別為0.106次和0.199次）；直流輸電線路2009年和2010年每百公里故障停運率分別為2.3次和1.7次，約為國際平均水平的六分之一左右。移民工程已完工驗收的遷建用房和學校、醫院、公路、橋梁等1.83萬個項目，投入使用情況總體良好。

    （三）綜合效益逐步顯現。

    一是防洪效益明顯，實現了荊江河段防洪標準由十年一遇提高到百年一遇的設計目標。自2006年實現水庫156米蓄水以來，三峽工程在長江中下游防洪體系中開始發揮骨幹作用，9次攔蓄洪峰流量超過5萬立方米每秒的洪水，其中兩次入庫洪峰流量超過7萬立方米每秒（1998年最大入庫洪峰流量為6.48萬立方米每秒），調蓄後下泄流量削減至4萬立方米每秒左右，保證沙市不超警戒水位，有效減輕了長江荊江河段及中下游的防洪壓力。

    二是發電效益顯著，促進形成了全國電網互聯格局。截至2011年底，三峽電站累計發電5310億千瓦時，輸送電量5284億千瓦時，有效緩解了華中、華東和華南用電緊張的局面。同時，實現華中與川渝、華東及南方電網聯網，提高了電網運行的安全可靠性。

    三是航運效益突出，提高了長江幹流及庫區支流航運條件和庫區港口通航能力。水庫蓄水後，壩址上遊660公里主航道單位運輸成本下降約37%。自2003年6月船閘通航至2011年底，過閘及翻壩貨運量累計5.5億噸，其中2011年過閘1億噸，比2003年增長6.3倍；船閘年均通航率保持在94.6%至98.9%之間，明顯高於84.13%的設計要求。

    四是補水效益逐步發揮，為改善下游水域條件和緩解旱情發揮了積極作用。2003年至2011年，三峽水庫枯水期向下游補水力度逐步增大，累計補水564天、共788億立方米，枯水期流量最低月份平均流量從入庫時每秒3670立方米提高到出庫時每秒5430立方米。

    五是節能減排效益開始顯現，提升了對水電清潔能源的利用水平。按全國6000千瓦及以上火電機組2003年至2011年標準煤耗測算，截至2011年底，三峽電站利用水能發電量可替代火電標準煤耗1.85億噸，減少排放二氧化碳4.22億噸、二氧化硫88萬噸、氮氧化物142萬噸、煙塵63.26萬噸。

    （四）移民生産生活水平不斷提高。

    三峽工程移民工作全面貫徹落實中央各項方針政策，各有關地方積極開展對口支援工作，促進庫區經濟社會穩步快速發展，移民居住環境和庫區基礎設施明顯改善，生産生活水平不斷提高，居民收入穩定增長，庫區安置和外遷的移民狀況總體穩定。以1997年為基準，2011年三峽庫區地區生産總值為4444.66億元，增長了6.71倍，年均增長12.5%；地方財政收入共計474.39億元，增長了19.6倍，年均增長24.1%；公路通車里程達到8.22萬公里，增加了6萬公里，年均增長9.3%；城鎮居民年人均可支配收入18 694元，增長了3.19倍，年均增長10.78%；農村居民年人均純收入6427元，增長了2.9倍，年均增長10.33%；農村移民飲用水水質和城市飲用水源地水質基本達到要求；城鎮生活污水和垃圾集中處理率分別為72%和77%；包括幼兒教育、中小學教育、高等教育、職業教育和成人教育在內的具有地方特色的國民教育體系已建立並逐步完善，小學學齡兒童入學率達到99.9%；城鄉醫療網絡和公共文化服務網絡初步建立，醫療衛生條件和保障水平逐步提高，新增病床26447張；廣播電視線路架設478.75萬米、通訊線路591.66萬米，電視人口覆蓋率超過97%。

    （五）生態環境建設與保護工作得到加強。

    三峽工程高度重視落實生態環境建設與保護政策措施，通過優化設計和環保施工，強化施工期噪聲和“三廢”污染控制，加強水土保持，及時恢復施工區植被，減少了對環境的不利影響。庫區長江幹流水質總體穩定，以優於三類為主。治理水土流失面積超過1.8萬平方公里，入庫泥沙量明顯下降，年平均入庫2億噸，明顯低於5.3億噸的設計值，庫區泥沙淤積好于預期。對受工程影響的珍稀特有動植物採取了有效保護措施。庫區地質災害防治工作取得初步成效，完成地質滑坡防治工程397處、高切坡防護項目2874處、庫岸防治204公里，避險搬遷7萬餘人，並建立了庫區地質災害監測與預警體系，設置專業監測點251個、群測群防監測點3113個。

    （六）對我國水電工程建設和重大裝備技術進步起到了積極帶動作用。

    三峽工程建設堅持科技創新，通過引進、消化、吸收再創新，實現大型水輪發電機組、大型鑄鍛件和直流輸電工程國産化目標。有關國內廠商通過與國外廠商聯合設計、合作生産，以及核心技術引進和消化吸收，已能夠獨立製造70萬千瓦水力發電機組。樞紐工程獲國家級科技成果獎21項、專利700余項，通過自主研發，大型水電機組的轉輪水力設計、機組全空冷技術等關鍵核心技術達到國際領先水平。交流輸電工程設備基本實現立足國內製造，直流輸電工程設備國産化率達到70%左右。輸變電工程獲國家科技進步一等獎1項、專利135項，實現重大自主創新170項，建成了桿塔試驗室、電力系統電磁兼容實驗室等具有國際先進水平的重點試驗室，解決了超大規模交直流互聯電網的調度運行以及安全穩定控制技術難題，全面提升了我國輸變電工程設計、製造、施工及運行管理水平。

    三、審計評價

    本次竣工財務決算草案審計，依據的標準主要是：七屆全國人大第五次會議審議通過的三峽工程議案和興建三峽工程的決議，三峽工程可行性研究報告，長江三峽工程建設移民條例，樞紐工程初步設計報告、輸變電系統設計概算和水庫移民補償投資概算總額及切塊包乾方案等，財政部批復的長江三峽水利樞紐工程竣工財務決算辦法。審計結果表明，三峽工程投資控制有效，靜態投資控制在批復概算內，實際投資完成額控制在測算的動態投資範圍內，工程建設和資金管理總體規範，竣工財務決算草案基本真實合規。

    （一）投資控制有效。

    三峽工程實行“靜態控制、動態管理”的投資管理方式。在國內良好的宏觀經濟環境和國家相關政策支持下，通過優化設計、科技創新、引入競爭機制、強化施工管理、優化融資方案，以及實行移民資金與任務“雙包乾”責任制等一系列措施，有效控制了工程投資。靜態投資完成額1352.66億元，其中：樞紐工程500.9億元、輸變電工程322.74億元、移民資金529.02億元，與批准概算一致；竣工財務決算草案金額2078.73億元，比測算的動態投資減少了406.64億元，其中樞紐工程減少390.24億元、輸變電工程減少16.4億元。

    （二）建設管理比較規範。

    三峽工程建立了政府主導、企業管理、市場化運作相結合的工程建設管理體制和“統一領導，分省（直轄市）負責，以縣為基礎”的移民工作管理體制，以及跟蹤審計、年度稽察等監督檢查機制。項目法人責任制、招標投標制、合同管理制、監理制執行總體較好，2000年招標投標法實施後，樞紐和輸變電工程實際招標金額佔應招標金額的92%。項目法人和相關地方政府認真執行國家政策法規，嚴格強化工程建設管理，管理水平不斷提高。

    （三）建設資金管理總體規範。

    三峽集團公司、國家電網公司、三峽辦和有關地方政府認真遵守國家財經法紀，建設過程中及時整改審計和稽察發現的問題，建立並逐步完善了一系列適合大型水利工程建設特點的資金使用管理制度和財務管理辦法，內控制度也比較健全；三峽工程建設基金到位及時，做到了專款專用。

    （四）竣工財務決算草案基本真實。

    三峽集團公司、國家電網公司、三峽辦和有關地方政府依據財政部批復的竣工財務決算編制辦法及相關規定，及時編制了竣工財務決算草案，基本真實和完整地反映了資金來源、使用、工程建設和資産交付等情況。

    四、審計結果和整改情況

    （一）以前年度審計及整改情況。

    本次竣工財務決算草案審計之前，審計署根據國務院要求先後組織對樞紐工程和輸變電工程進行了6次審計，對移民資金進行了13次審計。對審計發現的34.45億元違規金額問題，三峽集團公司、國家電網公司、三峽辦和相關地方政府高度重視，全面進行了整改，追回被擠佔挪用等資金24.53億元，收回多計的工程價款1.06億元，糾正違規改變資金使用計劃等問題金額8.86億元，並制定和完善了143項管理制度和措施，強化了工程建設和資金管理。審計移送有關部門處理的76起違法違紀和經濟犯罪案件均已辦結，涉案的113人分別被追究刑事責任或受到黨紀政紀處分。

    （二）本次竣工財務決算草案審計及整改情況。

    本次審計中發現，三峽工程竣工財務決算草案共多計投資7.55億元（佔決算總金額的0.36%）。其中：多結算工程造價3.57億元（樞紐工程1.91億元，輸變電工程1.66億元），多分攤工程建設成本3.98億元（樞紐工程1.33億元，輸變電工程2.65億元）；少計應攤未攤的工程建設成本1.58億元。對此，三峽集團公司和國家電網公司相應調整了決算及交付使用資産價值，增減相抵後調減5.97億元。調整後決算總金額為2072.76億元。其中：樞紐工程871.95億元，輸變電工程344.28億元，移民資金856.53億元。調整後的三峽工程竣工財務決算如下表（單位：億元）：

    注：按照任務和資金“雙包乾”原則，本調整不涉及移民資金。

    除以上涉及竣工財務決算草案調整的事項以外，本次審計還發現，三峽工程由於施工難度大、建設週期長、移民搬遷安置任務重，以及建設初期相關法規制度不健全等，工程建設和資金管理中存在以下問題：

    1．建設管理不到位，導致增加投資8.08億元。

    （1）樞紐工程建設中，未嚴格執行合同約定補償材料價差及人工費，超標準支付招標代理費、監理費和維護費等，以及部分配件及施工設備長期閒置等，增加投資6.95億元。對此，三峽集團公司查明了責任主體，建立健全了43項加強投資控制和合同管理的制度，完善了合同執行各個環節的管理和監督，並對長期閒置資産進行了處置。

    （2）輸變電工程建設中，因設計標準偏低，資産長期閒置，增加投資1.13億元。對此，國家電網公司通過對閒置資産的清理改造，已作為應急備用設備予以利用。

    2．移民資金被擠佔挪用等涉及金額2.79億元，主要用於非移民遷建項目、彌補行政管理費等支出。對此，重慶市和湖北省等地移民管理機構已全部收回相關資金，繼續用於移民安置後續支出。

    3．一些中小項目的設計、施工、監理合同管理不夠規範，涉及金額41.3億元。

    （1）樞紐工程建設中，有251項中小項目未按規定進行招標，涉及金額13.39億元。對此，三峽集團公司逐項進行了自查，加強了中小項目招投標管理，通過修訂《招標採購管理制度（試行）》，制定《招標監督管理辦法》，明確集團公司各級監察部門的招標監督職責，完善了中小項目招標評標監督管理。

    （2）輸變電工程建設中，有114項應公開招標的合同採取邀請招標等形式，涉及金額14.37億元；14個標段被11家施工單位違規轉分包，涉及金額2.27億元。對此，國家電網公司在全面梳理和深入分析的基礎上，嚴肅處理了違規邀請招標相關責任單位，對責任人進行了通報批評；清查處理了違規轉分包行為，並修訂完善了《招標採購活動管理辦法》。

    （3）移民資金管理中，有217個工程項目和科研項目未按規定進行招標，涉及金額9.82億元；161個工程項目被違規轉分包，涉及金額1.45億元。對此，三峽辦和重慶市、湖北省移民管理機構對其中12家責任單位進行了行政處罰，制定或修訂了16項招投標管理制度，並加強監督管理，嚴防此類問題再次發生。

    4．部分移民管理機構和遷建單位移民資金決算編制和賬務處理不合規，涉及金額17.21億元。其中，32個移民管理機構和遷建單位將5.77億元移民資金通過以撥代支、虛列支出等方式直接編列決算；20個移民管理機構和遷建單位存在收入與支出核算科目不正確和支出大類之間調劑使用等問題，涉及金額11.44億元。對此，三峽辦和重慶市、湖北省有關移民管理機構已調整決算報表、相關賬務處理及投資計劃。

    5．部分移民派生資金徵收不到位、管理使用不規範，涉及金額8.55億元。其中，8個移民管理機構應收未收土地出讓金等派生資金4.76億元；13個移民管理機構和遷建單位未按規定將派生資金納入移民投資計劃管理，直接用於移民安置等支出3.79億元。對此，重慶市和湖北省人民政府已全額補收了應收未收的派生資金，將直接用於移民安置的派生資金納入移民投資計劃管理。

    本次審計還發現涉嫌違法違紀和經濟犯罪案件線索35件，涉及金額1.13億元，已依法移送有關部門調查處理。截至2012年11月底，已有11人被追究責任，其餘案件線索正在查處中。

    此外，在本次審計過程中，還發現因補償分配問題移民集體上訪、地質災害防治、庫區生態環境治理等問題，審計署向國務院上報或向有關部門、地方政府轉送共27期審計信息，有關部門和地方政府積極進行了整改，並完善了有關政策和制度。

    五、審計建議

    為切實做好三峽工程整體驗收工作，更好地發揮工程的綜合效益，提出如下建議：

    （一）高標準做好三峽工程收尾工作。三峽集團公司應加強升船機項目建設管理，精心組織施工，高質量完成設備製造和安裝調試，確保2015年按期建成並安全運行；統籌做好壩區整理完善項目管理，儘早發揮安全防衛、生態修復等作用。三峽辦和湖北省、重慶市等有關地方政府應對未完工移民項目加強監督指導。同時，繼續加強資金管理，努力節約投資，確保資金使用安全有效。

    （二）繼續做好三峽移民安穩致富工作。三峽辦、有關部門和地方政府應圍繞三峽庫區基礎設施和公共服務設施不完善、移民就業能力差等問題，按照三峽後續工作規劃要求，著力優化庫區經濟發展結構，提高庫區公共服務水平和移民社會保障水平，加強移民就業技能培訓和就業引導工作，提高移民生産生活水平，確保庫區移民逐步實現安穩致富。同時，對外遷移民情況進行深入調查研究，指導基層政府切實採取有效措施解決其實際困難，促進外遷移民更好地融入當地生産生活。

    （三）進一步做好環境保護和地質災害防治工作。三峽辦、有關部門和地方政府應繼續加強水污染防治和消落區治理等環境保護工作，處理好經濟發展與水資源保護、生態環境建設之間的關係，提高國家水安全方面的戰略保障能力；加大地質災害防治力度，不斷完善地質災害防治長效機制，保障人民群眾生命財産安全，促進三峽工程綜合效益全面、協調和可持續發揮。

    （四）進一步提高三峽工程綜合調度能力。相關部門和單位要加快研究提出三峽工程正常運行後的管理體制方案，明確三峽工程管理範圍、管理對象、管理體制、管理事項等；及時調整優化三峽水庫調度運行方案，將保障下游防洪安全、下游河流和湖泊的基本生態流量、生産生活基本用水量作為調度運用的優先原則，研究不同運行方式下下游地區生態環境響應機制；抓緊開展適應船閘尺寸的船舶標準化、大型化建設工作，提高通航效率。

    （五）認真總結三峽工程建設管理經驗。發展改革委、三峽辦應會同有關部門和湖北省、重慶市等地方政府，系統總結三峽工程建設和移民工作經驗，不斷深化建設管理體制改革，逐步完善國家重大投資項目的決策和管理機制。

    [ 1 根據財政部批復的《長江三峽水利樞紐工程竣工財務決算辦法》，三峽樞紐工程竣工財務決算編制範圍不包括增建的三峽右岸地下電站，地下電站竣工財務決算單獨編制。由於本次審計時地下電站尚未完工，竣工財務決算尚未編制，本報告中有關表述、數據均不涵蓋地下電站。待地下電站竣工財務決算編制完成後，審計署將專門進行審計。]

    [ 2 派生資金、三次提前蓄水一次性補助、工礦企業關閉破産補助等用於移民搬遷安置，視同移民資金管理。本次審計中，對其管理使用情況進行了審計。但該3項資金屬於政策性投入，未列入移民補償投資概算，不計入三峽工程建設成本，因此未列入三峽工程竣工財務決算。]