規範發展債券市場 服務經濟社會發展大局
——國家發展改革委有關負責人就企業債券市場發展有關情況答記者問

    近年來，我國債券市場取得了長足的發展，債券融資規模佔社會融資總規模的比重已經超過14％。近日，國家發展改革委有關負責人就企業債券市場發展有關問題接受了記者採訪。

    問：近年來企業債券資金在貫徹國家産業政策、支持經濟結構調整中發揮了哪些作用？明年企業債券融資規模是否繼續增長？

    答：多年來，我國企業債券市場堅持以産業政策為導向，注重發揮債券融資對調結構、轉方式的引領作用，為支撐項目投資資金需求，穩定經濟增長髮揮了積極作用。自2000年以來截至2013年11月底，企業債券累計發行32044億元(2013年1-11月發行5700億元)。從企業債券募集資金投向結構看，9470億元投向鐵路、公路、港口、機場等交通項目，4786億元投向水電、火電、太陽能、風能、煤礦等能源項目，4685億元投向市政基礎設施項目，3987億元投向保障房及棚戶區改造項目，2464億元投向工業領域傳統産業升級改造和並購重組項目，1030億元投向水務項目，840億元投向江河湖泊治理項目，639億元投向産業園區基礎設施項目，513億元投向城市軌道交通項目，其他投向還包括農業、旅遊等國家政策支持領域的項目建設。企業債不等同於政府債務，但在企業債中，符合政府債務標準的部分都分別包含在了政府的各類債務中。

    2014年，要按照中央經濟工作會議部署，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持我國金融市場的基本穩定，保持貨幣信貸的合理增長。在當前推進利率市場化、發展多層次資本市場的大環境下，金融工作的重點之一就是要推動我國債券市場的持續發展，穩步提升直接融資比重，規範發展城投債，保持企業債券規模合理增長。企業債券募集資金投向仍然要緊緊圍繞穩定經濟增長，促進經濟結構調整的主方向，根據政府重點工作任務不斷優化調整募集資金投向政策，引導社會資金流向國民經濟重點領域和薄弱環節，為穩增長、調結構提供穩定的資金支持。

    問：近日審計署公佈了地方政府性債務審計結果，您如何評價我國政府性債務風險狀況？

    答：中央經濟工作會議提出，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。中央提出要強化教育和考核，使各級領導從思想上糾正不正確的政績導向。

    今年8月-9月，審計署按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，全面摸清了我國政府性債務的底數，為立足現實、防範風險、完善制度提供了良好基礎。經審計，截至2013年6月底，全國政府負有償還責任的債務20.69萬億元，負有擔保責任的債務2.92萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務6.65萬億元。應當看到，後兩類或有債務並不會全部由政府償還，這些債務大多有經營收入，只有在被擔保人和債務人自身償債出現困難時，政府才需承擔一定的償還責任。從審計結果看，2007年以來，各年度政府負有擔保責任的債務實際由財政資金償還的比率最高只有19.13%，政府可能承擔一定救助責任的債務最高是14.64%。另外，到2012年底，政府負有償還責任債務的負債率為36.74％，債務率為105.66％。從上述我國政府性債務的指標看，均在國際通常使用的控制標準參考值（國際上一般以負債率60％、債務率90％-150％作為控制標準）以內，尚在合理範圍，儘管存在一些問題，我國地方政府性債務規模總體可控。尤其是我國地方政府性債務大部分是投資性債務，債務資金形成了大量的優質資産和經營收入，有利於當地經濟增長和財源培育。我國以社會主義公有制為主體，土地、礦産資源歸屬國家及集體所有，政府擁有相當數量的國有經營性資産，我國的政府性債務與一些國家的養老金等消費型、福利性債務有本質區別。應當看到，雖然政府性債務的局部風險有所顯現，但政府融資平臺規範治理工作已經初見成效，國家治理影子銀行業務對多種高利短期融資已經有所控制。隨著國家各項制度措施的跟進，政府性債務無序擴大的情況一定能夠得到有效控制，消除財政、金融風險隱患。同時通過改革，將進一步明確政府性債務和企業債務界限，做到科學分類，明確責任，有效防止政府債務責任外延過大。

    問：在防範地方政府和投融資平臺公司債務風險方面，下一步應該重點做好哪些工作？

    答：應該説，此次如期公佈政府性債務審計結果，有利於增加市場透明度，提高市場的風險識別和投資選擇能力，增強對我國債券市場發展的信心。

    當前要著力抓好以下幾方面的工作：

    一是要加強對投融資平臺公司風險的摸底排查和監測預警，落實償債責任，杜絕出現局部性風險。2014年是企業債券償債高峰，預計將有1000億元城投債券到期兌付。我們正在進行企業債券風險的摸底排查，要求投融資平臺公司按照約定落實償債資金來源，切實防範投融資平臺公司違約風險、財政風險和金融風險。

    二是推進“陽光”融資，實行債務重組。允許平臺公司發行部分債券對“高利短期債務”進行置換，加大債務重組力度。對於高成本融資計劃中明確用於項目建設的，在符合國家産業政策和固定資産投資管理規定的前提下，可申請發行企業債券，募集資金用於置換高成本融資，以低成本債務置換高成本債務，延長還款期限，降低融資成本。

    三是因平臺公司項目建設資金出現缺口，無法完工實現預期收益的情況下，可考慮允許這些平臺公司發行適度規模的新債，募集資金用於“借新還舊”和未完工的項目建設，確保不出現“半拉子”工程。

    四是2014年企業債券發行要繼續以項目管理為核心，以新型城鎮化規劃和國家宏觀政策為導向，引導債券募集資金投向節能環保、保障性住房、城鎮化建設、重大基礎設施、擴大收購兼併化解産能過剩等領域，服務經濟中心工作。

    五是以“有保有控、支持重點、防範風險”為原則，堅持分類管理。以産業政策導向、企業信用水平、償債保障安排為依據，進一步完善將發債申請區分為“加快和簡化審核類”、“從嚴審核類”以及“適當控制規模和節奏類”三種情況的分類管理辦法。

    六是堅決剎住地方政府性債務無序擴張勢頭，區分債務情況實行差別化管理。要儘快出臺債務風險預警機制，按照不同地區信用水平、負債規模和債務率等風險指標的不同，實施差別化分層次監管。要加強源頭規範，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。嚴格政府舉債的投融資範圍，對有一定收益的地方基礎設施項目，地方政府投融資平臺可以進行投融資，對純社會公益性項目，應以政府預算內投資為主，輔以必要的地方政府債券。

    問：明年企業債券工作在加強改革創新，提升對實體經濟支持能力方面有哪些考慮？

    答：中央經濟工作會議提出，把改革創新貫穿于經濟社會發展各個領域各個環節，著力激發市場活力。十八屆三中全會提出了要使市場在配置資源中起決定性作用和更好發揮政府作用，為我們做好企業債券的改革創新工作指明了方向。2014年，我委在企業債券改革創新方面將重點做好以下工作：

    一是繼續深化行政審批制度改革，完善責任制度，提高審核效率和透明度。切實轉變職能、轉變作風，提高行政效率，加強和改進債券監督管理。按照權力和責任同步下放，調控和監管同步加強的原則，進一步完善企業債券發行核準預審工作交由省級發改委負責的有關制度設計，並定期對各省區市的預審工作質量進行抽查，加強督促指導，提高審核效率和透明度。

    二是加大對中小企業集合債、小微企業增信集合債的政策支持力度，進一步擴大債券支持中小微企業的覆蓋面。

    三是推廣“可續期債券”試點，支持重大基礎設施建設。進一步擴大可續期債券發行規模，引導社會資金參與基礎設施建設，滿足地鐵、城際軌道交通等投資大、運營週期長的重大基礎設施項目的資本金需求。

    四是擴大“債貸組合”試點，支持棚戶區改造等重大項目建設。繼續完善由銀行統一融資規劃、統一債貸授信、動態長效監控、全程風險管理的融資模式，充分發揮債貸組合模式在成本控制和風險防範方面的優勢，保證棚戶區改造資金足額到位。

    五是發展收購兼併債券，支持化解過剩産能。按照國家化解重點産業産能過剩的政策要求，創新企業債券品種，發展專項收購兼併債券，在發行主體、募集資金管理、償債保障機制等方面創新範圍和領域，為化解産能過剩提供有力的資金支持。

    問：國家發展改革委是社會信用體系建設的牽頭部門之一。請問，2014年在企業債券市場信用體系建設方面有哪些重點考慮？

    答：抓好信用體系規劃落實工作，切實加強社會信用體系建設。由我委牽頭會同35個部門制定的《社會信用體系規劃綱要（2013-2020年）》已經上報國務院，待國務院批復同意後，2014年我委將會同有關部門認真抓好貫徹落實，如牽頭開展信用城市試點，推動在行政管理事項中率先使用信用報告，加強信用服務機構自身信用建設，啟動信用信息共享平臺建設等。

    加強企業債券市場信用體系建設。促進發債企業信用記錄徵集工作，發揮信用約束作用；實施發債相關主體綜合信用承諾制度；建立企業債券市場仲介機構信用記錄，引導仲介機構行為規範；建立完善債券審核人員信用檔案制度，強化債券審核責任制。

    依託信用評級和信用信息披露的作用，推進債券審批改革和産品創新。對自身信用記錄良好、具有較高公信力的徵信和評級機構評出的AAA級企業債券實行備案制管理。發展全信用中小企業債券，通過對中小企業及其主要股東和高管信用狀況進行持續、透明披露等方式開展全信用債券試點。