國土資源部答網民關於加強對鹽鹼地治理利用建議的留言

柳*奎説：總理：您好！

未來的鹽鹼地是畜牧業原料必要基地，也是生態系統重要載體，更是未來糧食增量的主要來源。

國家糧食消費結構主要由兩部分構成，一是直接消費，二是間接消費。人口增長因素使糧食的直接消費剛性增加；畜産品（肉、奶、蛋等）規模擴大（緣於人民生活質量提高）、工業原料消耗量增加（緣于深加工技術進步及市場作用），將導致糧食間接消費量增加趨勢嚴峻，目前我國飼料用糧已經成為糧食用途中主要部分，因此，挖掘糧食生産潛能立足長遠，居安思危意義重大。增加糧食總量的途徑：一是提高單産，二是增加耕地面積。在常規耕地生産力水平進一步提升面臨瓶頸的情況下，增加糧食總量主要是依靠增加耕地面積。

耕地是糧食生産的載體, 是國家糧食安全的根本保障。近些年來, 我國耕地面積仍有減少趨勢。耕地退化、生態退耕、農業産業結構調整、建設佔地、自然災害損毀、環境污染等是導致耕地面積減少的直接原因。截止2012年底，我國的耕地面積總數20.27億畝。養護好現有耕地，堅守耕地紅線是重要國策；解決後備耕地問題，應該儘早提升為國家戰略規劃。

一、戰略資源    

什麼土地資源可做後備耕地？森林、草地、濕地等土地資源是重要的生態系統的載體，目前我國對森林等綠地的人均佔有率還偏低，因此生態用地的土地資源極其珍貴。把鹽鹼地定義為後備耕地資源，即耕地戰略儲備資源，也許是我們為子孫萬代做的戰略選擇。我國的鹽鹼地近一億公頃，面積可觀。把鹽鹼地視為後備耕地觀念的轉變，對保障國家糧食安全、生態安全意義重大，因此,在後備耕地資源匱乏的現實條件下，開展鹽鹼地（後備耕地）向耕地定向培育的養護與撫育過程研究與實踐顯得非常重要。    

二、利用現狀    

關於對鹽鹼地的認識，目前修復理念上，基本停留在生態環境改善，促進草業、畜牧業發展的目標階段，還沒有上升到向後備耕地、國家糧食安全戰略目標的轉變，後續提升工作亟待籌備。    

根據本人近年對我國東北松嫩平原鹽鹼地的調研，關於鹽鹼地利用上，存在直接復墾的做法，這種現狀一方面反映了國家（或地區）對耕地的迫切需求；另一方面也暴露了鹽鹼地資源利用（復墾）的盲目性，可能帶來投資過大、效果不佳的後果（個人觀點），因此，鹽鹼地（後備耕地）的利用應立足長遠戰略、科學規劃、本著“先養護撫育、後復墾利用的原則”，建立向耕地定向培育的技術與政策體系。因此，對鹽鹼土壤向耕地定向培育的過程的相關基礎研究，顯得尤為重要且迫切。    

三、戰略意義    

把鹽鹼地作為後備耕地，對其進行修復的核心 ——植被恢復與土壤改良，可通過治理使一部分（重度鹽鹼地）成為生態用地，一部分（中度、輕度鹽鹼地）可做後備耕地。鹽鹼地修復其意義巨大，具有戰略性：1.草原功能恢復（促進畜牧業發展）；2.重要的綠色生態屏障（保障生態安全）；3.重要的碳匯資源（應對氣候變化）4.國家後備耕地資源儲備來源。（國家糧食安全）    

四、問題與建議    

1．把鹽鹼地定義為後備耕地,應對未來20年、50年，甚至100年後的糧食問題，不僅這種認識不足，共識也不夠。應考慮把對鹽鹼地土地資源的管理、規劃，納入國家糧食安全戰略體系。建議：升級鹽鹼地治理目標。    

2．如果把鹽鹼地作為後備耕地，目前在研究方面，仍停留在鹽鹼地的“草地化”過程的研究，從植被恢復後，向耕地定向培育的“耕地化”過程的研究基本屬空白，應加大“耕地化”過程中科學問題的研究引導。建議：加強科學研究中薄弱環節。    

3．國家多個部門涉及鹽鹼地治理工作，如土地整理、環境修復、生態保護、植被恢復、草業生産、困難地造林等，但鹽鹼地工作對各部門都不是主要業務，且目標、角度不一，因此整體上缺乏統籌、協同。應把鹽鹼地治理目標，提升到國家糧食安全的高度。設立鹽鹼地（後備耕地）修復專項資金與公益基金。建議：鹽鹼地修復工作加強統籌協同、形成一個完整體系。    

4．鹽鹼地治理是立足長遠的戰略工作，具有明顯的公益性質。另外，由於鹽鹼地治理具有在初期獲取經濟利益的空間較小的特點，把鹽鹼地等劣質土地資源納入國家統一規劃管理有利於治理。這裡土地資源歸屬牽扯著國家、地方、個人（農民）利益，從治理的易操作角度，鹽鹼地（包括劣質土地資源）都應納入國家所有，由具有公益性質的機構管理，産業化實體實施，統一規劃、治理才切實可行。建議：建立相關的政策體系作保障。    

5．黑龍江省是我國糧食生産的重要基地之一，在糧食生産過程中對耕地管理、養護也有其獨特的優勢，且對土地耕作的機械化水平較高。黑龍江省地處松嫩平原農牧交錯地帶，草地鹽鹼化較為嚴重（松嫩平原鹽鹼地面積273萬公頃）。建議：在黑龍江省開展以鹽鹼地為對象的後備耕地修復工程的試點。

國土資源部回復：國土資源部高度重視鹽鹼地治理利用、政策研究以及技術創新等工作。近年來，國土資源部按照國務院決策部署，依據土地利用總體規劃和《全國土地整治規劃(2011—2015年)》等相關規劃，大力推進農村土地整治，對東北、西北乾旱、半乾旱等鹽鹼地資源主要分佈地區，結合實施吉林西部、寧夏中北部土地整治重大工程，運用開挖明溝排鹽鹼等傳統技術，整治鹽鹼地100多萬畝，工程建設區內鹽鹼地及鹽漬化耕地得到了治理，建設區糧食綜合生産能力明顯增強。同時，國土資源部高度重視鹽鹼地開發利用和綜合整治的科技創新，組織並牽頭承擔了國家“十一五”科技支撐計劃“鹽鹼地暗管改鹼與生態修復技術開發與示範”重點項目，于2013年成功研製出了我國第一套暗管排鹽裝備，打破了國外技術壟斷。2013年，國土資源部頒布實施了《暗管改良鹽鹼地技術規程第1部分：土壤調查》(TD／T 1043.1—2013)和《暗管改良鹽鹼地技術規程第2部分：規劃設計與施工》(TD／T 1043．2—2013)兩項行業技術標準，相繼研發了5套鹽鹼地治理的關鍵與配套技術，在節水、節地、提升鹽鹼地水土資源利用水平和促進農業現代化方面發揮出了重要的科技示範和支撐作用，為開發利用鹽鹼地資源，挖掘耕地後備資源潛力提供了現代工程技術手段。    

關於柳教授提出的“升級鹽鹼地治理目標”、“統一規劃，建立相關的政策體系作保障”的建議，我部在相關工作中已有部署和安排。2014年，國土資源部印發《關於開展全國耕地後備資源調查評價工作的通知》（國土資廳發〔2014〕13號），在全國部署開展新一輪的耕地後備資源調查評價工作，鹽鹼地已作為調查評價的對象納入工作範圍，經綜合評價後，宜耕的鹽鹼地將納入全國耕地後備資源範圍，為今後鹽鹼地治理利用提供基礎數據。目前，國土資源部正在組織編制“十三五”土地整治規劃，將依據耕地後備資源調查成果，把宜耕的鹽鹼地列為土地整治重點區域，並將積極商有關部門適時部署開展土地整治重大項目建設，及時治理利用鹽鹼地資源，夯實國家糧食安全物質基礎。    

關於柳教授提出的“加強科學研究中薄弱環節”、“鹽鹼地修復工作加強統籌協同、形成一個完整體系”、“在黑龍江省開展以鹽鹼地為對象的後備耕地修復工程試點”等建議，對於統籌各部門力量，形成政策、科技、資金合力，規範有序開展鹽鹼地治理利用工作意義重大，特別是以試點引路探索、積累經驗，更有利於發揮鹽鹼地治理利用的綜合成效。下一步，國土資源部將在認真履行部門職責的同時，積極與發展改革、農業、林業、環境保護等部門溝通協調，加強政策研究、業務統籌、科技創新和技術推廣應用，條件成熟的情況下，適時在黑龍江省部署開展以鹽鹼地為對象的後備耕地修復試點工作，共同把這項利國利民的宏偉事業做實做好，為保障國家糧食安全作出應有的貢獻。