嚴守１８億畝耕地“紅線”絕不動搖
——監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部負責人就修訂
《違反土地管理規定行為處分辦法》答新華社記者問

    新華社北京５月３０日電（記者李亞傑、楊維漢）監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合修訂的《違反土地管理規定行為處分辦法》（以下簡稱《辦法》）將於２００８年６月１日起施行。日前，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部負責人就修訂這部規章的有關情況回答了新華社記者的提問。

    加大對違法行為責任人的懲處力度

    問：請介紹一下為什麼要修訂《辦法》？

    答：２０００年３月２日，監察部和國土資源部聯合公佈的《關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》（以下簡稱９號令）自施行以來，對於加強土地管理，嚴肅懲處違反土地管理規定行為，發揮了重要作用。但是，從近幾年的執法實踐看，９號令亟須修改完善。主要原因有以下三點：

    第一，近年來，違法用地、濫佔耕地的勢頭不僅未能從根本上得到遏制，又出現了一些新問題。為此，溫家寶總理等國務院領導同志多次作出重要指示，要求加大對違法行為責任人的懲處力度。《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》明確要求，“監察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規領導責任追究辦法”。

    第二，２００２年推行經營性建設用地使用權招拍挂出讓制度和２００４年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》發佈以來，國家在土地管理方面提出了很多新的嚴格要求，違反土地管理規定的行為也呈現出一些新的表現形式，需要補充增加相應違法違紀行為及其量紀標準的規定。

    第三，９號令的一些規定在實踐中缺乏可操作性，不便執行，影響了執法效果，需要進行調整。

    基於上述考慮，監察部、原人事部、國土資源部決定聯合修訂９號令。在廣泛調查研究，徵求各省（區、市）人民政府、紀檢監察機關、國土資源行政主管部門、人事部門以及國務院有關部門意見的基礎上，數易其稿，最終形成了《辦法》。２００８年５月２日，國務院批復同意《辦法》以監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部三家名義聯合公佈施行。

    完善違法違紀行為構成和量紀標準

    問：《辦法》修訂的原則是什麼？

    答：《辦法》修訂過程中堅持把握以下三條原則：一是突出重點。切實落實《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》關於“嚴格實行問責制”的要求，增加對地方政府領導人員追究領導責任的規定。二是增強可操作性。完善違法違紀行為構成和量紀標準，增加任免機關、監察機關和國土資源行政主管部門在查處土地違法違紀案件中加強協作配合的程序性規定。三是增設條款有依據。《辦法》新增加的內容以《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》及其配套規章、制度中的相關規定為依據，新增設了一些適應當前新情況、新問題的條款。

    新增加的內容主要有四個方面

    問：這次修訂，改動的幅度很大。《辦法》修訂的主要內容和特點是什麼？

    答：《辦法》由以前的２５條減少至２４條，但其中新增的條款多達８條，刪除的條款有６條，原來的９號令中的其他條款均作了不同程度的修改。

    歸納起來，新增加的內容主要有四個方面：一是根據國務院文件及其配套規章、制度中要求追究責任的內容，增設了相應條款。例如，對批准以“以租代徵”方式擅自佔用農用地進行非農業建設的行為要追究責任等。二是根據新出臺的有關土地管理方面的規章和制度要求追究責任的內容，增設了相應條款。例如，對國有建設用地使用權出讓、徵地中存在的種種問題明確了責任。三是增加了追究地方政府領導人員領導責任的規定。四是明確了查處土地違法違紀案件中有關部門加強協作配合的程序性規定。

    其特點歸納起來主要有以下三點：一是維護國家一系列土地政策的權威性，尤其是宏觀調控政策的權威性，為貫徹落實宏觀調控政策保駕護航。對國務院明確要求暫停土地審批仍不停止審批、明確禁止供地的項目仍提供建設用地的行為等，《辦法》規定，要給予行政機關有關責任人處分。二是維護土地利用總體規劃、年度計劃的權威性。對沒有土地利用計劃指標擅自批准用地、沒有新增建設佔用農用地計劃指標擅自批准農用地轉用的行為以及對通過調整土地利用總體規劃，擅自改變基本農田位置，規避建設佔用基本農田由國務院審批規定的行為，《辦法》也明確規定要給予行政機關有關責任人處分。三是對新出現的、帶有普遍性的土地違法行為，明確處分依據。對行政機關及其公務員批准以“以租代徵”等方式擅自佔用農用地進行非農業建設的行為，以及在國有建設用地使用權招拍挂出讓中“量身定做”競買條件等行為，《辦法》以規章的形式明確其違法性，並規定要給予處分。

    對政府土地管理工作嚴格實行問責制

    問：在土地管理上為什麼要嚴格實行問責制？在什麼情況下要追究地方人民政府領導人員的領導責任？

    答：對政府土地管理工作嚴格實行問責制，是國家加強土地管理的重要舉措，其目的在於通過建立有效的責任約束機制，限制和規範政府權力和政府工作人員行為，將政府土地管理和耕地保護的責任落到實處，保證經濟社會可持續發展。

    多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是有的地方政府土地違法的問題一直未能有效解決，一個重要原因就是，現行的責任追究制度中缺少有效的政府領導問責制度。由於土地違法多是所謂“因公違法”，政府領導往往主觀上狠不起來，管理上“松”，查處上“軟”，一定程度上縱容了土地違法違紀行為的發生。為貫徹落實《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》，督促地方政府切實負起土地管理和耕地保護的責任，修訂中增加了追究地方人民政府領導人員的領導責任的規定。

    根據《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》要求，結合當前土地管理現狀，《辦法》規定有以下四種情形之一的，要追究地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員的責任：第一，土地管理秩序混亂，致使一年度內本行政區域違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地總面積的比例達到１５％以上或者雖然未達到１５％，但造成惡劣影響或者其他嚴重後果的；第二，發生土地違法案件造成嚴重後果的；第三，對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的；第四，對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的。

    確定將“１５％”作為問責比例標準

    問：為什麼要將“一年度內本行政區域違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地總面積的比例達到１５％以上或者雖然未達到１５％，但造成惡劣影響或者其他嚴重後果的”作為追究地方人民政府領導人員的領導責任的情形之一？按照這個比例標準，是否會出現大面積的地方人民政府領導人員被追究領導責任的情況？

    答：“１５％”這一比例標準是國土資源行政主管部門在對近三年全國土地變更調查情況，以及近年來土地執法情況進行分析的基礎上設定的。

    主要基於以下考慮：第一，要保證國家最嚴格的土地管理制度的落實，在嚴肅查處土地違法案件的同時，必須將耕地保護的責任落到各級政府領導人員的頭上。但地方政府領導人員只是對本行政區域內執行國家土地政策和土地管理負有領導責任，不是土地違法行為的直接責任人，不能只要出現土地違法行為就追究政府領導人員的責任，而是在當地土地違法狀況達到一定程度才追究該地方政府領導人員的責任，給予相應的處分。因此，需要設定一個具體比例作為追究領導責任的處分標準。第二，設定具體比例既要考慮近年來的土地違法狀況，同時也要考慮有利於嚴把土地“閘門”，確保我國１８億畝耕地的紅線不被突破，增強《辦法》的可操作性。

    據統計，２００４年至２００６年，全國實際佔用耕地面積平均每年２２５．６萬畝，其中違法佔用耕地面積平均每年為３８．４萬畝，違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地總面積的平均比例為１７．０２％。排除在土地審批程序上存在瑕疵的部分，實際上違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地總面積的比例接近１５％。據此，我們確定將“１５％”作為問責比例標準。也只有嚴格執行這樣一個比例標準，才能夠確保我國１８億畝耕地的紅線不被突破。

    根據《中華人民共和國立法法》第八十四條的規定，《辦法》不溯及既往。也就是説，“１５％”這個處分比例標準只適用於《辦法》出臺後發生的土地違法行為，對此前發生的土地違法行為並不適用。制定這個相對嚴厲的處分比例標準，主要目的是要對地方政府領導人員起到警示作用，從而避免或防止今後違法佔用耕地行為的大量發生。為防止有些地方政府領導人員打“擦邊球”，鑽空子，《辦法》對違法佔用耕地面積比例未達到１５％，但造成惡劣影響或者其他嚴重後果的，也明確規定要追究領導責任。

    嚴守１８億畝耕地“紅線”絕不動搖

    問：監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部對貫徹實施《辦法》有何具體要求？

    答：首先，要認真學習宣傳《辦法》。通過新聞媒體、編印宣傳材料、舉辦講座和培訓等多種形式，加大學習宣傳力度，形成強大的輿論聲勢，為加強土地管理工作營造一個學法、知法、守法、嚴格依法辦事的良好氛圍。各級紀檢監察機關、人力資源和社會保障部門、國土資源行政主管部門的工作人員要認真學習掌握《辦法》的各項內容，做到嚴格、公正執法。第二，嚴格執行《辦法》，對違反土地管理規定行為堅決打擊，絕不手軟，發現一起，查處一起。不僅要追究直接責任者的責任，也要追究地方政府領導人員的領導責任。對於查處的典型案例要予以公開曝光。第三，以貫徹執行《辦法》為契機，加大對土地管理各個方面、各個環節的監督檢查力度，加強隊伍自身建設，規範執法行為，提高執法水平，進一步推進全國土地管理工作，嚴守１８億畝耕地“紅線”絕不動搖。