土地是人類賴以生存和發展的基本載體。受我國基本國情和發展階段的影響，土地承載功能日趨多元化，土地管理和服務在經濟社會發展中的作用日益凸顯。按照中央經濟工作會議提出的“努力實現經濟平穩較快發展”的總體要求，加強和改善土地宏觀調控，必須著眼長遠，創新理念，加快構建保障和促進科學發展新機制，更加有效地服務經濟社會發展大局。
一、充分發揮土地宏觀調控在調整結構和轉變發展方式中的作用
近年來，我們認真貫徹落實黨和國家關於加強和改善宏觀調控的決策部署，綜合運用經濟、法律、科技和必要的行政手段，對土地供應總量、佈局、結構和時序進行適時適度的調節，在促進經濟平穩較快發展特別是促進經濟結構調整和發展方式轉變中發揮了積極作用。
調控供應總量，保障經濟社會平穩較快發展。近10年來累計提供了近7000萬畝的建設用地，保障了經濟社會發展基本的用地需求。同時，根據宏觀經濟運行態勢及時調整用地投放規模：2003年初經濟發展局部出現過熱苗頭，黨中央、國務院果斷採取措施，緊縮“地根”，2004年和2005年土地供應總量同比分別減少了23.3%和17.9%，而同期固定資産投資增速持續回落，土地供應的適時適度調整在保證經濟發展用地需求的同時，也對經濟平穩較快發展起到先行調節作用。2008年下半年以來，中央提出了應對國際金融危機的一攬子計劃，我們通過積極主動服務，增加用地指標，建立審批快速通道和先行用地政策，提高用地審批效率。2009年確定新增建設用地計劃總量比上年增加50萬畝，同比增加8.6%，特別是前三季度，全國批准和供應建設用地總量均同比增加30%以上，從而使擴內需、保增長、惠民生的一些重大工程建設用地得到了保障。
優化供地結構，促進經濟發展方式轉變。一是通過控制建設用地總量，盤活和利用存量土地，不斷提高單位土地的投入與産出水平，促進節約集約。2003年以來，建設用地供應中存量用地所佔比例始終保持在50%以上，單位建設用地GDP增加量和固定資産投資額增加量分別由2003年的350萬元/公頃、550萬元/公頃左右提高到2009年上半年的853萬元/公頃和2116萬元/公頃，土地資源消耗明顯降低。二是通過有禁有限、有保有控的供地政策推進産業結構調整。基礎設施用地供應比重由2006年的24.1%提高到2008年的28.6%，2009年1—10月，廉租房和經濟適用房供地是前5年平均數的1.44倍。三是供地區域結構調整促進區域經濟協調發展。東部地區佔比由2006年的59.7％降低到2008年的50.7%，中、西部地區佔比由2006年的22.6%、17.7%提高到2008年的24.4%、24.9%。
推進市場建設，提高資源配置效率。穩步推進土地使用制度改革，實施招標拍賣掛牌出讓制度和工業用地最低價標準，市場在資源配置中的基礎性作用不斷強化，招拍挂出讓佔土地出讓總面積的比例由2004年的28.1%提高到2009年上半年的84.4%，存量劃撥用地也通過企業改制和用途改變逐步實現有償使用，進一步提高了土地要素與資本、勞動力等要素的契合度。同時，土地資産逐步成為重要資金來源和融資手段。據統計，1999—2008年，全國土地出讓收入累計5.3萬億元，土地抵押的面積、價款分別提高了7.74倍和13倍。截至2009年6月底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地有284萬畝，抵押貸款總額達2.1萬億元。
嚴格執法監管，保障宏觀調控外部環境。近年來，通過推進執法關口前移和執法重心下移，執法監察能力不斷得到提升。2006年建立了國家土地督察機構，增強了違法用地的事前主動防範能力。2003年以來，開展以開發區清理為重點的土地市場治理整頓，分別壓縮開發區數量和規劃面積約77%和74%，促進了規範用地。2007年下半年開展全國土地執法百日行動，查出“以租代徵”、擅自設區擴區、未批先用三類違規違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝；積極開展“保經濟增長、保耕地紅線”行動，加大了查處糾正違規違法用地行為，有效維護了土地管理秩序。
二、加強和改善土地宏觀調控，更好地服務經濟社會發展大局
當前，我們必須繼續深化對宏觀調控的認識，強化土地政策參與宏觀調控規律研究，不斷提高土地宏觀調控的針對性、靈活性和有效性。
在繼續加強調控經濟總量的基礎上，更加注重調控經濟結構。繼續保障經濟社會發展基本用地需求，更加注重通過土地供應結構優化，積極推動産業結構、區域結構、城鄉結構和民生結構調整，努力使經濟結構調整取得明顯進展。要進一步完善土地利用計劃管理辦法，制定有區別的供地政策，與産業政策緊密配合，提高土地調控政策的預見性和針對性。統籌兼顧東、中、西部區域經濟協調發展對建設用地的客觀需求，進一步支持西部大開發、中部崛起和振興東北老工業基地計劃，促進區域經濟協調發展。以城鄉建設用地增減挂鉤和農村土地整治為手段，優化城鄉用地佈局和結構。重點保障經濟適用房、廉租房、棚戶區改造等民生用地。科學合理安排用地，注重提高土地利用效率，為提高經濟增長的質量和效益服務。
在繼續運用行政、法律手段的基礎上，更加注重運用市場手段。進一步完善市場配置手段，建立市場激勵機制。擴大土地有償使用範圍，健全土地價格體系，逐步建立和完善反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的生産要素和資源價格形成機制，引導土地需求和供給的雙向調節及其投向。發揮土地稅費的調控功能，積極探索土地儲備對市場的調控作用，加快建立國有土地收益基金，提高建設用地保障程度和快速反應能力。完善促進科學發展的政績考核評價機制，使考核評價機製成為調控的重要手段。
在繼續控制項目建設節奏、時序的基礎上，更加注重引導供需平衡。在調節土地供應總量、結構的同時，更要關注土地開發利用情況和市場效果，實現對事前、事中和事後三個關鍵環節的全程動態掌控。密切關注土地市場特別是房地産市場的價格水平、供求關係、運行趨勢等，及時形成研判觀點與應對措施，對新情況、新問題要做深入分析，適時向社會發佈，改變當前政府與公眾信息不對稱狀況。建立公開、公平、公正的市場環境，及時向社會公佈供地計劃、供應結果、實際開發利用情況等動態信息，正確引導輿論和市場。
三、堅持改革創新，加快構建保障和促進科學發展新機制
為深入貫徹落實科學發展觀，促進經濟社會又好又快發展，我們必須解放思想，創新理念，統籌謀劃，著眼長遠，完善宏觀調控的各項國土資源措施，加快構建保障和促進科學發展新機制。
強化經濟手段調節，建立健全市場配置和宏觀調控機制。充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，實行多元交易方式，提高土地供應的可選擇性和針對性。對不同用途、類型、規模、性質的用地，根據具體情況，採取靈活的供應方式和彈性年期的出讓方式。實施以價格為核心，差別化的土地調控政策。健全完善土地政策參與宏觀調控的目標、政策工具、傳導機制和配套辦法，加強土地政策與財政政策、貨幣政策、金融政策、産業政策、區域發展政策配套協調，形成系統的政策體系和強大的政策合力。繼續實行有保有控的土地政策，全力保障國家重點建設項目用地。落實好限制、禁止供地項目用地政策。按照修訂實施的《産業結構調整指導目錄》，落實抑制兩高一資、産能過剩和重復建設項目的相關政策，對不符合産業政策和供地政策的項目，堅決不供地。落實鼓勵中小企業和服務業發展的用地和地價政策。
落實最嚴格的耕地保護制度，完善共同責任機制。圍繞堅守18億畝耕地紅線的總目標，建立健全耕地保護補償機制，認真落實耕地保護目標責任制。強化土地利用總體規劃的整體控製作用，嚴格土地用途管制，從嚴控制建設用地規模。按照節約集約用地的原則，審查調整各類相關規劃和用地標準。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地要控制在年度土地利用計劃之內。建立單位GDP和固定資産投資規模增長的新增建設用地消耗考核制度，將考核結果作為年度土地利用計劃分配和地方政府政績考核的依據。深化徵地制度改革，搞好農村土地管理制度改革試點，切實維護農民的土地權益。
實施最嚴格的節約用地制度，完善開源節流機制。從我國人多地少的基本國情出發，堅持最嚴格的節約用地制度不動搖。按照“嚴控增量，盤活存量，節約集約，嚴格管理”的要求，努力提高城鎮現有土地利用效率。建立完善以規劃和標準控制為前提、以政策約束激勵為導向、以監管考核為抓手、以有償使用和市場配置為基礎的最嚴格的節約用地制度。一是加強規劃的控制引導，科學規劃、統籌安排各類用地。挖潛開源，拓展城鄉建設用地新空間。查清、用好批而未徵、徵而未供、供而未用、用而未盡的存量土地。鼓勵優先開發利用工礦廢棄地、空閒和低效用地、地上地下空間。二是健全建設用地標準體系，全面開展建設用地節約集約利用潛力評價工作。總結推廣各地節約集約用地典型經驗，鼓勵城市“舊廠房、舊村居、舊城鎮”改造、城市國有土地二次開發，提高土地開發的投入強度、建築容積率和産出效率。三是嚴格宅基地管理。合理確定農村居民點數量、佈局、範圍和用地規模，抓緊修訂宅基地標準。完善宅基地使用制度，探索宅基地退出機制。
推進綜合監管平臺建設，完善科技創新機制。完善遙感監測體系，推進全國土地利用動態“一張圖”綜合監管平臺建設。統籌整合第二次全國土地調查成果，建設完善集遙感影像圖、土地利用現狀圖、基本農田數據、土地權屬數據為一體的第二次全國土地調查數據庫，實現成果信息化管理。充分運用“一張圖”成果，加快建設用地的綜合監管平臺建設，通過“天上看、地上查、網上管”，對規劃實施、計劃執行、土地開發利用、耕地保護情況進行動態監管，努力實現土地管理的現代化，提升國土資源監管的質量和效率。同時，推進監管平臺與項目審批、銀行信貸、稅費徵收等平臺的互聯互通，確保土地與相關部門信息的共享，提高土地與財政、金融、産業等政策的協調性，為宏觀決策提供數據支持和服務。
（作者：國土資源部黨組書記、部長，國家土地總督察）
