公共利益與被徵收人利益如何統籌？
－－專家點評“新拆遷條例”第二次徵求意見稿

    新華社北京１２月１５日電（新華社“新華視點”記者楊維漢、陳菲、崔清新、周英峰）今年１月２９日，《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》向社會公開徵求意見。十個多月之後，經過廣泛徵求意見和調研，國務院法制辦對第一稿進行了修改，１２月１５日，第二次面向社會徵求意見。

    圍繞《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》中徵收補償、公共利益界定、徵收程序以及強制搬遷等問題，記者第一時間採訪了北京大學法學院副院長沈巋、國家行政學院教授竹立家、中國行政管理學會教授沈榮華、北京航空航天大學法學院兼職教授王才亮。

    擬取消行政強制搬遷 司法成為穩壓器

    〔徵求意見稿摘錄〕被徵收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

    〔專家點評〕按照現行條例規定，政府既可以責成有關部門強制搬遷，也可以申請法院強制搬遷。新的徵求意見稿中取消了行政強制搬遷，規定只能申請法院強制執行。強制搬遷、野蠻搬遷頻繁發生的背後，是部分地方政府獲取土地“差價”收入的利益驅動，反映出部分地方政府的政績觀出現偏差，還有房地産開發商為賺取豐厚地産利潤的“魅影”。

    在搬遷過程中引入司法程序，就是要依仗法院這個沒有利害關係的第三方，對事情進行公正的判斷和裁決。司法程序的設置，可以約束行政權力的濫用，遏制行政行為的衝動和盲動，保障公民的合法權益，使搬遷更加文明規範。法院可以對政府作出的徵收補償決定進行審查，如果法院認為政府的徵收補償決定明顯違法，可以裁定不予執行。

    同時，新徵求意見稿也保留了強制搬遷的手段，對於提出不合理要求的“釘子戶”，可以通過司法程序進行強制執行，遏制極個別“釘子戶”的膨脹慾望。

    嚴禁暴力搬遷 造成損失依法追責

    〔徵求意見稿摘錄〕任何單位和個人不得採取暴力、脅迫以及違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。

    〔專家點評〕第一次徵求意見稿中已經對禁止暴力搬遷作出了規定，當時的規定是“房屋徵收部門及其委託的單位不得採取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷。”現在的規定限制更加嚴格，任何單位和個人都不能以非法方式強迫搬遷。目前的強制搬遷過程中，極端悲劇頻發，危及公民個人權利和生命安全。在新的徵收條例中採用強制禁止性規定，也顯示了黨和政府杜絕暴力搬遷、野蠻搬遷的決心。

    而且，新徵求意見稿中還明確規定了採取暴力、脅迫以及違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷，造成損失的，會受到嚴厲的處罰。非法強迫搬遷的單位和個人，不但要對造成的損失進行賠償，還要對構成犯罪的直接負責主管人員和其他直接責任人員，依法追究刑事責任。不構成犯罪的，也要依法給予處分。構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

    確定徵收範圍 界定“公共利益”

    〔徵求意見稿摘錄〕建設項目都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，並明確因政府組織實施的能源、交通、水利以及教科文衛體、資源環保、防災減災、社會福利、市政公用等公共事業以及國家機關辦公用房建設需要可以實行房屋徵收。

    〔專家點評〕徵收範圍的確定即公共利益的界定，一直是社會各界關注的熱點。按照憲法、物權法、土地管理法和城市房地産管理法的規定，徵收城市房屋和農村土地房屋，應當基於“公共利益”需要，但對“公共利益”的範圍，沒有具體規定。公共利益，在不同國家和地區的不同發展階段，它的內涵是不同的。新徵求意見稿對公共利益的界定比較寬泛，這是出於對現階段中國國情的考慮。只要對被徵收人按照房地産市場價格給予公平補償，公共利益和被徵收人的利益就不會對立，而是可以統一的。

    明確三方面補償 不讓為公共利益作貢獻的人吃虧

    〔徵求意見稿摘錄〕對被徵收人給予的補償包括：被徵收房屋價值的補償；因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因徵收房屋造成的停産停業損失的補償。

    對被徵收房屋價值的補償金額，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地産價格評估機構，按照房屋徵收評估辦法評估確定。

    〔專家點評〕補償標準的高低，是引發搬遷矛盾的一個主要因素。能否讓群眾分享城市化以及土地升值所帶來的收益，合理提高徵地和搬遷的補償標準，是搬遷立法和實踐中應該予以關注的問題。第一次徵求意見稿對於補償，只是規定徵收房屋參考評估由市場價格來確定補償標準。新的徵求意見稿明確了三個方面：一是房屋本身價值；二是徵收房屋造成搬遷和臨時安置，對這個費用也給予補償；三是有些房屋不是用來居住的，是用來生産經營的，如果造成停産停業的損失也要給予補償。

    這樣規定是個進步，可以保證被徵收人所得補償在市場上能買到區位、面積類似的住房，保障被徵收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻的被徵收人，比自願在市場上進行房屋交易的人吃虧。

    關於補償標準，新徵求意見稿明確規定不得低於被徵收房屋類似房地産的市場價格。市場價格成為了最底線。在市場價基礎上，只要考慮的因素是合理的，就可以高於市場價。

    用徵收程序規範政府徵收行為 保證公開公正、補償到位

    〔徵求意見稿摘錄〕房屋徵收部門擬定房屋徵收範圍、徵收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當按照有關規定進行風險評估，組織有關部門和專家論證，並將房屋徵收範圍、徵收補償方案予以公佈徵求意見。徵求意見期限不少於３０日。房屋徵收部門應當根據被徵收人意見，對房屋徵收範圍、徵收補償方案進行修改，並報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出涉及被徵收人數量較多的房屋徵收決定，須經政府常務會議討論決定。政府應當將房屋徵收決定及時公告。

    〔專家點評〕這是立法者通過程序性規定，在徵收、補償活動過程中統籌兼顧公共利益和被徵收群眾利益的制度設計。這樣的制度設計也體現了徵收環節的公開透明和民主性。如果房屋徵收單位和相關政府部門不履行風險評估、公告等義務，還應當進一步明確規定被徵收人的救濟和反映意見渠道以及相關部門和工作人員的責任處罰。

    第一次徵求意見稿中規定，有關危舊房改造需經９０％被徵收人同意和補償方案需徵得三分之二以上被徵收人的同意、補償協議簽約率達到三分之二以上的方可生效。新徵求意見稿中將其修改為，保障性安居工程建設和舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。這就意味著涉及到大多數老百姓切身利益的安居工程建設和舊城改造，要由地方人民代表大會機構來審議，充分發揮地方人大的監督作用。

    違建不補償 回遷應就近

    〔徵求意見稿摘錄〕政府在作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依照法律、法規對徵收範圍內未經依法登記的建築予以認定、處理。處理後確認為違法建築的，不予補償。因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋産權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

    〔專家點評〕違法建築原則上不予補償。特別是公告徵收範圍之後新建、擴建、改建房屋，屬於被徵收人投機取巧、侵佔公共利益的非法行為，如果給予補償，于法于理不合，對其他守法的被徵收人不公平。但有些由於歷史原因形成房屋手續不全的，應當先由有關部門進行認定、處理。

    涉及到舊城區改建的，被徵收人有權回遷。這是在第一次徵求意見稿中就予以了明確。新徵求意見稿中對回遷又加以進一步明確，回遷要在改建地段或者改建地段的就近地段來補償房屋。如果把被搬遷人遷到很遠的地方去，這樣做顯失公平。