“十二五”發展糧食生産的基本思考
農業部部長 韓長賦
倉廩實而知禮節，糧食足則天下安。“十一五”期間，我國經濟社會發展取得巨大成就，其中糧食生産5年連續增産，連續4年超過1萬億斤，實現新突破成為一大亮點。2010年糧食總産達到10928億斤，再創歷史新高。這為滿足市場需求、應對各種風險挑戰、保持經濟社會平穩較快發展奠定了堅實的物質基礎。“十二五”時期是我國加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，也是加快建設現代農業的重要機遇期，黨的十七屆五中全會明確提出要把保障國家糧食安全作為首要目標。為此，我們認真分析了“十二五”時期我國糧食生産面臨的新形勢，深入研究了發展糧食生産亟待解決的一些重大問題，提出一些基本想法。
一、中國人的飯碗要牢牢端在自己手裏
糧食是人類賴以生存的物質基礎，保障糧食有效供給是各國面臨的重要任務，尤其是在我們這樣一個13億人口的發展中大國，保障糧食安全至關重要。對於中國糧食安全問題，關鍵要從兩個方面來認識。
一方面，糧食是安天下的産業，解決吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，任何時候都不能掉以輕心。經過長期不懈的努力，我國糧食生産取得巨大成就，用不到世界9%的耕地養活了世界近21%的人口，為世界糧食安全作出重大貢獻。但要看到，當前我國正處在工業化城鎮化加快推進的重要時期，隨著人口總量增加、城鎮人口比重上升、居民消費水平提高和工業用途拓展，我國對糧食的需求呈剛性增長，對糧食品種品質結構和區域結構提出了新要求。現階段，全國每年凈增人口700多萬，每年新增大約500萬農民工進城務工，城市人口每年大約增加1000多萬，由此每年增加的糧食需求約在70億斤到80億斤。另外，隨著城市化進程加快和消費水平不斷提高，人們對蔬菜、水果和肉、蛋、奶的需求顯著增加，這些農産品生産需要佔用更多的優質糧田，需要更多的糧食進行轉化，這就直接或間接增加了糧食消費。與此同時，我國耕地減少、水資源匱乏等資源約束日益趨緊，氣候不確定因素逐年增加，靠天吃飯的局面沒有根本改變，我國13億人口的飯碗還不是“鐵飯碗”。在糧食連年增産的高基礎上繼續前行，難度越來越大。從長遠看，保障我國糧食安全的壓力非常大。對此，我們要始終保持清醒頭腦，增強憂患意識，不能盲目樂觀，不能有任何放鬆的傾向，要千方百計不斷提升糧食綜合生産能力，滿足日益增長的消費需求。
另一方面，確保國家糧食安全，必須堅持立足國內實現基本自給的方針，中國人的飯碗不能端在別人手裏。從世界糧食供給形勢看，依靠國際貿易保障我國糧食安全是靠不住的。一是世界糧食供給仍然偏緊。據聯合國糧農組織（FAO）測算，2010—2011年度，世界穀物産量約為22.16億噸，而消費量達22.54億噸，産不足需。目前全球仍有9億多人口處於饑餓之中。二是國際市場調節空間有限。全球糧食貿易量每年5000億斤左右，不到我國糧食總産量的一半，大米貿易總量為500億斤—600億斤左右，僅佔我國大米消費量的15%左右。2010年，受自然災害及俄羅斯等國發佈小麥出口禁令等影響，國際糧價飆升。這説明國際糧食市場存在巨大的不確定性和風險。三是我國的大國效應明顯。中國買什麼什麼貴，賣什麼什麼賤，已成為國際糧食貿易中值得重視的一個現象。一旦國際糧價上升，我們進口成本就會加大。而且我們國家地域廣闊，即使在國際市場上能夠買到糧食，由於運距遠、成本高，也不划算。
有同志認為，進口糧食等於進口土地和水，確實有一定道理。但從中國國情出發，我們只能擇機適當以進口進行品種調劑，不能依賴進口。我們要努力保持水稻、小麥、玉米等主要糧食品種自給率在95%左右，保持國內供需基本平衡。這是我們在糧食安全問題上的基本方略。
二、“十二五”時期發展糧食生産的基本思路
“十二五”時期，我們要深入貫徹落實科學發展觀，堅持走中國特色農業現代化道路，要以保障國家糧食安全為首要目標，以提升糧食綜合生産能力為核心，以實施國家糧食安全中長期規劃等重大戰略規劃為抓手，以嚴格保護耕地守住18億畝紅線為前提，以加快農業科技進步、提高單産、優化品種結構為主攻方向，不斷加大強農惠農政策力度，充分調動地方政府重農抓糧和農民務農種糧的積極性，努力把糧食播種面積穩定在16億畝以上，努力使糧食綜合生産能力在目前水平上不斷提升。基本思路可以概括為“四穩定、四提高”：
第一，穩定總量，優化結構，以優化結構促總量提高。穩定總量就是保持糧食年産量在1萬億斤以上並逐步增加。在主要糧食品種中，我國基本情況是小麥略余，玉米平衡，稻米偏緊，粳米短缺。我國人口的65%以上以大米為主食，稻穀基本上用作口糧，目前對稻米需求還在不斷增加，特別是對粳米的需求增速更快。因此，要擴大粳稻生産，支持東北地區“旱改水”、江淮適宜區“秈改粳”；要大力發展優質專用小麥品種；玉米要著力提高單産，發展專用品種；大豆要重點發展高油大豆，穩定東北優勢産區，發展黃淮海大豆産區，擴種南方間套種大豆，使我國糧食生産總量與結構雙提高。
第二，穩定面積，提高單産，以主要提高單産促總量提高。面積是産量的基礎。穩定面積就是要守住18億畝耕地的紅線和糧食播種面積16億畝以上的底線。提高單産，就是要堅持依靠科技進步，加快新品種繁育，改造中低産田，集成綜合技術，大規模開展高産創建，示範帶動大面積均衡增産，大幅提高單産水平。2010年糧食豐收，單産增幅較大，比上年提高6.9公斤，對增産貢獻率達到70%，今後我國通過提高單産增産的潛力仍很大。
第三，穩定南方，提高北方，以主要提高北方促總量提高。南方是我國傳統糧倉，素有“湖廣熟，天下足”之説。現在形勢有所變化，過去是“南糧北運”，現在是“北糧南運”。穩定南方，就是江南地區特別是沿海地區要穩定耕地數量，穩定糧食播種面積，穩定提高産量。提高北方，就是北方地區尤其是東北地區和內蒙古等要擴大糧食播種面積，改善水利和土地生産條件，發展節水灌溉，著力提高單産，進一步提高糧食産量和商品率。
第四，穩定主銷區和産銷平衡區産量，提高主産區産量，以主要提高主産區産量促總量提高。從糧食供求狀況看，在全國31個省區市中，有13個糧食主産區、7個主銷區、11個産銷平衡區。主産區在滿足區域內自給的基礎上，每年需要調出大量商品糧補充主銷區的消費需求，目前全國80%以上的商品糧、90%以上的調出量來自13個主産省區。穩定主銷區和産銷平衡區，就意味著這兩個區不能放鬆糧食生産，要穩定糧食面積和産量，穩定自給率，不能再減少糧食生産，不能把保障國家糧食安全的任務都交給主産區。主産區在我國糧食生産中具有舉足輕重的地位和作用。提高主産區産量，重點是打造糧食核心産區，重點支持和抓好13個糧食大省、一批産量超百億斤的大市、一大批超10億斤的産糧大縣的糧食生産。要充分利用適宜區已有基礎，挖掘潛力，形成一批優勢突出、佈局合理、産能穩固的優勢糧食産業帶。同時，要重視建設好糧食生産重點後備區。
三、大力實施提升糧食生産能力的重大工程
“十二五”時期穩定發展糧食生産，關鍵是要大力開展生産能力建設，把發展重點聚焦到重大工程、重大項目上來，實現重點突破，全面提高糧食綜合生産能力、抗風險能力和市場競爭能力。
一是大規模建設旱澇保收高標準農田。耕地質量低，旱不能澆，澇不能排，是制約糧食發展的突出問題。目前，全國耕地中中低産田佔70%，有效灌溉面積只有48.6%，旱澇保收高標準農田比重較低。改造中低産田增産潛力巨大，低産田變中産田，中産田變高産田，可分別提高單産100—200公斤。“十二五”期間，我們要力爭新建高標準農田4億畝，更新提質建設高産田1億畝。重點開展農田水利建設和土地平整，加快田間排灌溝渠及機井、小型集雨蓄水設施、節水灌溉設施和機耕道路建設，增施有機肥和鼓勵秸稈還田，提升農田保灌能力和土壤肥力，改善生産條件。這是糧食生産的根本，關係糧農增産增效的長遠，必須紮實推進。
二是做大做強現代種業。“一粒種子改變一個世界”。種子是糧食增産的關鍵要素。面對種子行業的激烈競爭，“十二五”時期我們要推進體制改革和機制創新，整合種業資源，加大政策引導，完善法律法規，強化市場監管，構建以産業為主導、大企業為主體、大基地為依託、産學研結合、育繁推一體化的現代種業體系，快速提升我國種業科技創新能力、企業競爭能力、供種保障能力和市場監管能力，進一步加大良種覆蓋率，加快良種更新換代。
三是大規模開展糧食高産創建活動。目前，依靠單項技術很難實現單産大幅提高，可行的途徑是集成推廣先進實用技術，促進良種良法配套、農機農藝結合，帶動大面積平衡增産。2010年農業部在全國建成4380個萬畝以上糧食高産創建示範片，平均畝産達656公斤，比全國平均水平高出320多公斤。要將糧食高産創建活動覆蓋糧食主産區和優勢産區，有條件的地方整縣整鄉推進，在全國建設一批高産大縣、大鄉、大戶，打造一批規模化、集約化、標準化的高産高效示範區，實現更大範圍的糧食增産。
四是大規模開展病蟲害專業化統防統治。我國是農作物病蟲害多發國家，常見病蟲害有1600多種，對糧食安全影響大的有20多種，每年發生面積在60億—70億畝次，造成巨大的糧食損失。開展統防統治，可以降低化肥使用量10%—30%，節省用藥成本25元/畝，節約用工成本10元/畝，減輕環境污染。要樹立減損就是增産的理念，下大氣力培育反應快速、執行有力、運轉高效的病蟲害專業化防控隊伍，開發新型植保機械，推廣綠色防控和生物防治技術。同時，要按照政府扶持、市場化運作、社會化服務的原則，率先在水稻、小麥、玉米三大糧食作物主産區實施專業化統防統治，逐步實現重點地區、主要品種全覆蓋，降低防治成本，提高防治效果。
五是大力開展農民職業培訓和新型生産經營主體培育。隨著農村青壯勞動力大量轉移，許多地方留鄉務農勞動力以婦女和中老年為主，從事農業的勞動力素質呈結構性下降，這是發展現代農業面臨的一個突出問題。解決這個問題，主要措施就是多渠道開展農民職業培訓，擴大培訓的覆蓋面，加快推進農業免費職業教育，免費進行“綠色證書”培訓，著力培育一大批種田能手、農機作業能手、科技帶頭人等新型農民。此外，還要培育適應現代農業發展的生産經營主體，著力發展種糧大戶、農民專業合作社和農業産業化龍頭企業，鼓勵外出務工農民帶技術、帶資金回鄉創業，發展糧食生産。
六是大力提升農機裝備水平。科技興農，促進糧食生産發展，需要良田、良制、良種、良法、良機的有機結合，也即所謂“五良保糧”，其中良機的作用越來越突出。2010年，我國農作物耕種收綜合機械化率達到52%，標誌著農業生産方式由過去人力畜力為主轉入以機械作業為主的新階段。要繼續實施好農機購置補貼政策，進一步擴大農機裝備總量，優化農機裝備結構，推廣先進適用農機裝備和技術，重點提高水稻機插、玉米機收和深松整地等薄弱環節農業機械化水平，積極發展農機社會化服務，用高科技含量的機械化帶動農業現代化。
四、繼續強化糧食生産扶持政策
我們常講，推動糧食生産要靠政策、科技和投入，還要重視價格機制的作用。保障糧食安全是政府的責任，主要是解決主銷區和城市化日益增長的糧食需求。在目前糧食生産比較效益還較低的情況下，政府“要糧”與農民“要錢”在一定程度上是有矛盾的，主産區和主銷區的利益在一定程度上也是不平衡的。過去我們靠行政命令推動農民務農種糧，現在農民有了生産經營自主權，要依靠政策激勵與價格引導並舉才能調動農民種糧積極性。與此同時，還要處理好産區和銷區的利益關係，建立利益協調機制，調動産區政府抓糧的積極性。有了廣大農民種糧和地方政府抓糧這兩個積極性，糧食生産才能穩定發展。這是我們總的政策思路。當前，要繼續加大強農惠農政策力度，加快完善扶持糧食生産的政策體系，建立糧食穩定發展的長效機制。
堅持完善最低收購價政策。在市場經濟條件下發展糧食生産，價格信號對穩定農民種糧收入預期至關重要，是引導農民穩定糧食種植面積和增加生産投入最有效的“指揮棒”。要完善重點糧食品種最低收購價政策，綜合考慮農業生産成本變化、農民生産收益以及物價指數和居民承受能力，合理確定並不斷提高糧食最低收購價，保持糧價的合理水平，引導農民多種糧、種好糧，做到增産增收。要借鑒國外經驗，積極探索重點糧食品種的目標價格政策，穩定糧農預期。
完善強化“四補貼”政策。要健全適應國情、目標清晰、作用直接、類型多樣、操作簡便的農業補貼政策框架，完善種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼的“四補貼”政策。要逐步加大對種糧農民的直接補貼力度，調動農民種糧積極性；擴大良種補貼範圍規模，提高水稻、小麥、玉米、大豆良種補貼標準；建立農資綜合直補與農資價格動態調整機制，新增補貼重點向種糧大戶和農民專業合作社傾斜；加大農機具購置補貼力度，增加農機具補貼種類，逐步提高補貼比例。
實施重大技術推廣補助。要適應氣候變化趨勢，對重點地區、主要作物、關鍵農時的防災減災、增産穩産、節本增效的重大技術實行補貼，變被動救災為主動避災、積極防災。實踐證明，冬小麥“一噴三防”、水稻大棚育秧、玉米地膜覆蓋、膜下滴灌、機械深松整地、病蟲害專業化統防統治、水稻機插秧等，是應對糧食生産中經常出現的乾旱、低溫和病蟲危害的關鍵技術，可作為常態技術優先推廣。每年因災減産數量很大。對此給予適當補貼，有利於防災減災，保糧增糧。
健全糧食主産區利益補償機制。國家扶持糧食生産的政策措施要向主産區聚焦，項目投入要向主産區傾斜，指導服務要向主産區延伸。要以財政轉移方式加大對産糧大縣的獎補力度，逐步使産糧大縣人均財力水平達到全國和全省平均水平。全面取消主産區糧食風險基金地方配套，積極探索糧食主銷區與主産區、調入區與調出區的利益補償機制，努力使主産區種糧不吃虧、主銷區糧源有保障，讓重農抓糧的地方在政治上有榮譽、財政上有實惠、工作上有動力。
