現階段提高我國銀行業監管有效性的六個問題
——基於總結國際金融危機教訓的思考
周慕冰
加強和完善銀行監管，是銀行業科學發展與有效支持實體經濟的永恒主題。國際金融危機爆發後，國際監管組織和各國監管當局進行了比較深刻的反思，提出了一系列旨在加強和完善銀行監管的新理念、新措施。中國銀監會始終堅持創新監管理念和措施，推動銀行業在改革中穩步前行，不僅成功抵禦了國際金融危機衝擊，而且實現了自身穩健經營，支持了實體經濟平穩較快發展。但是，我們要清醒認識現階段銀行業面臨的諸多挑戰，一方面，我國轉變發展方式和調整經濟結構的步伐不斷加快，銀行業支持實體經濟發展的任務更加艱巨；另一方面，國際金融穩定理事會和巴塞爾委員會提出了資本、流動性以及系統重要性銀行監管的新標準，銀行業將受到更嚴格的監管。為此，我們必須以科學發展觀為統領，立足中國實際，全面貫徹落實中央經濟工作會議和全國金融工作會議精神，優化監管理念，加強監管引領，進一步提高銀行監管的前瞻性、針對性和有效性。
一、更加注重激勵性監管，逐步實現約束性監管與激勵性監管的有機結合
本輪國際金融危機的主要原因是金融機構自身的內控機制失效，內控失效的外在原因是約束性監管過多而激勵性監管太少。事實上，國際的經驗教訓深刻地揭示了激勵機制在市場經濟中的重要作用。在一個充滿非對稱信息的市場裏，市場是否有效，取決於市場規則是否符合激勵相容條件，激勵機制能否有效誘導市場參與者自覺地披露信息和努力工作，切實避免逆向選擇和道德風險。從我國的情況看，商業銀行通過股改和公開上市已初步建立了現代銀行制度，具備了實施激勵性監管的條件。因此，要逐步建立合理的監管激勵機制，充分提升商業銀行加強內部管理和控制的積極性、主動性，使監管政策內化為銀行的規章制度，使監管措施內化為銀行的自覺行動，使監管要求內化為銀行的自我約束，真正做到激勵相容，變“要我幹”為“我要幹”。
一是加強自查自糾。對於監管部門關注的重點工作，可要求銀行先行自我檢查和自我糾正。自查自糾成效明顯的，應減輕甚至取消處罰；自查自糾不力的，應加重處罰。
二是實施差別監管。要實行監管措施與銀行風險狀況挂鉤、與銀行經營管理和風險控制水平挂鉤的制度安排，充分發揮監管措施的引領功能。比如，在市場準入監管方面，優先支持經營穩健和管理規範的銀行，對風險控制水平較高的銀行適當降低準入門檻。
三是激活市場主體。要通過激勵性監管措施，充分發揮銀行作為市場主體的能動性，切實增強其在防控風險中的第一責任人意識。比如，在實施非現場監管中，要鼓勵和支持有條件的銀行根據實際情況，在滿足最低監管目標值的基礎上，確定更高的資本充足率、撥貸比和更低的風險集中度、杠桿率等指標，作為全行經營計劃，以促進經營機制的自我完善和風險控制水平的主動提升。
二、更加注重創新監管，逐步實現銀行監管與銀行創新的良性互動
金融創新作為制度創新的重要組成部分，是一種與經濟制度互為影響、互為因果的制度變遷。在這次國際金融危機中，歐美銀行業的創新在很大程度上屬於過度創新，而我國銀行業相對説來則是創新不足。我們要充分吸取歐美銀行過度創新的教訓，在堅持風險可控的前提下，營造有利於銀行業創新的政策環境。
一是鼓勵支持實體經濟發展的産品創新。要鼓勵銀行圍繞實體經濟發展的真實需求和能夠形成生産力的有效需求，不斷加大金融創新，把稀缺的信貸資金配置到實體經濟中最急需的行業和企業，提升對實體經濟的服務水平和質量。當前，要針對小微企業缺乏有效抵質押品和“三農”受自然條件影響較大的特點，創新出“量體裁衣”式的金融産品和工具，切實改進對國民經濟薄弱環節的金融服務質量。
二是探索圍繞資産管理的業務創新。資産管理業務不佔用資本，風險較小，又能夠改變銀行過分依賴利差的盈利模式，有利於銀行轉變發展方式。要引導銀行將資産管理作為創新重點，在風險可控、成本可算、信息充分披露的前提下，積極創新金融産品和業務流程，為客戶提供差異化和個性化的金融服務。
三是研究推進信貸資産的證券化創新。資産證券化可以增強銀行流動性，降低加權風險資産規模，緩解資本佔用壓力。要鼓勵商業銀行選擇質量好、收益穩定的貸款作為基礎資産，在堅持結構簡單、規模可控、信息透明的原則下推進信貸資産證券化，堅決防止將單級證券化産品衍生成複合産品。
三、更加注重公正監管，逐步實現單體機構監管與整體行業監管的有機統一
銀行監管的目標之一是保護銀行業公平競爭和提高銀行業競爭能力。公正是市場經濟實現充分競爭和良性發展的基石。如果制度安排先天性地存在不公正性，就會導致資源錯配和市場失效。銀行業的公正監管就是要將所有機構視為法律地位平等的市場主體，實施具有一致性和科學性的監管政策與監管措施。
一是更加注重監管規則的科學性。這是公正監管的先決條件。要逐步跳出偏重於規範銀行具體經營行為的思維模式，研究制定立足於規範行業競爭和維護市場秩序的監管規則。這就要求監管部門更多地調研和聽取銀行意見，準確掌握行業和市場動態。
二是更加注重監管評價的一致性。這是公正監管的基本要求。要不斷完善市場準入制度，最大限度地統一不同類型銀行的準入標準，從源頭上杜絕監管套利；要不斷提高非現場監管水平，增強不同銀行監管工作的協調性和統一性；要探索開展橫貫式現場檢查，在同一時間對不同銀行的同一類業務、同一類客戶進行檢查，確保對不同機構和不同地區的查處標準與監管要求相互一致。
三是更加注重監管執法的權威性。這是公正監管的重要基礎。唯有嚴格執法，才能切實保障監管的公正性。要堅守風險底線，通過持續的信息收集和風險分析，準確發現並及時揭示各種風險苗頭。要加強監管處罰與問責，杜絕選擇性執法，改變以往市場準入多而持續監管少、風險提示多而行政處罰少、監管要求多而後續措施少的現象。
四、更加注重合作監管，逐步形成既不交叉又無空白的監管合力
當今世界已經進入被經濟學家斯蒂格利茨稱為“沒有全球政府的全球治理體系”的全球化時代，構建出有效的國內外金融監管合作機制顯得尤其重要。我國銀行業近年來綜合化經營和國際化經營程度日益提高，加強監管合作成為提升銀行監管有效性的必由之路。
一是強化銀監會內部的聯動監管。建立健全監管聯動平臺，加強銀監會與各派出機構之間的聯動，共同研判監管對象的風險動態，確保對銀行總行與分支機構監管的協調統一。
二是強化國內同行的聯合監管。繼續利用好“一行三會”間的聯席協調會議平臺，積極開展跨部門聯合督導和檢查，築牢銀行、證券、保險機構之間“防火墻”，有效防範跨業風險。
三是強化國際同行的聯席監管。國際金融危機凸顯金融活動國際化與金融監管屬地化的矛盾，加強全球金融監管協調與合作非常必要和重要。要繼續加強與全球監管者的信息交流和監管合作，積極參與國際金融監管改革和標準制定，在國際金融監管活動中發揮更大作用。
五、更加注重並表監管，逐步實現從單一法人監管向集團並表監管的根本轉變
巴塞爾委員會于1979年首次提出了“並表監管”概念，1997 年將並表監管確定為《有效銀行監管核心原則》的一項核心原則。從我國的情況看，一方面，銀行業綜合化和國際化經營程度不斷提升，業務關聯性和複雜性不斷增強；另一方面，儘管近年來各銀行集團的並表管理意識有所加強，但集團對海外機構和附屬機構的管理有效性仍然不足。加強並表監管的任務非常迫切，並表監管的方法和內容需要進一步完善。
一是完善並表監管體制。要貫徹落實《銀行並表監管指引》，並表監管體制由過去銀監會監管各銀行總行、派出機構監管各銀行分支機構的平行式監管，逐步轉向適應銀行集團的自上而下式監管；並表管理體制由過去的銀行集團通過派駐董事實行管理，逐步轉向以派駐董事為主、條線管理為輔的管理體制。
二是拓寬並表監管內容。不僅要關注銀行集團的監管指標執行情況，更要摸清集團內股權結構，關注集團內部風險傳染和蔓延；不僅要加強對重點業務和重點機構的風險管理，更要關注集團並表管理框架的完善，做到各類機構、各種業務、各個區域全面覆蓋，財務狀況、風險水平、信息技術全面並表。
三是健全並表監管工具。當前，要根據銀行集團與單一法人的差異，參考商業銀行監管評級體系，儘快建立銀行集團的風險評估和監管評級體系；通過專項現場檢查和日常監管，綜合評估銀行集團並表管理能力。
六、更加注重行為監管，逐步實現審慎監管與行為監管的有機統一
本輪國際金融危機暴露出的一個主要問題是，對商業銀行的行為監管不夠，對金融消費者的權益保護不夠。只有實現機構審慎監管與市場行為監管的有機統一，才能切實提升銀行監管的有效性。從我國情況看，部分銀行不合理收費和附加貸款條件不僅損害銀行聲譽，而且增加交易成本，擾亂了金融市場秩序。必須更加注重行為監管，切實保護金融消費者權益。
一是規範業務行為。要著力推進銀行各類業務行為的規範化，重點要規範以業務轉型和業務創新為名而附加貸款條件和增收服務費用的違規行為。要明確不得以貸轉存，不得存貸挂鉤，不得以貸收費，不得浮利分費，不得借貸搭售，不得一浮到頂，不得轉嫁成本。
二是規範信息披露。督促銀行按照名錄管理和統一定價原則，建立起科學合理、公開透明的收費制度，將服務收費項目進行梳理排序，逐項列示服務名稱、項目功能、適用客戶和收費標準等內容。在推出新的收費項目或調整收費標準之前，及時告知金融消費者，確保其具有對價格變動的知情權和對産品的選擇權。
三是規範投訴處理。督促銀行進一步明確內部分工，加強投訴管理，加強輿情監測，創造通暢有效、界面友好的舉報和投訴渠道，及早發現苗頭性問題；按照“問題到我為止”的原則，通過專崗專人和快速應對機制，及時有效地解決消費者反映的問題。 （作者：中國銀監會副主席）
