創新國土資源管理 促進生態文明建設
徐紹史
黨的十六大以來，我們黨堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，立足經濟快速增長中資源環境代價過大的嚴峻現實，明確提出了生態文明建設的戰略思想。國土資源是生態文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素，支撐各行各業，影響韆鞦萬代，在現代化建設中具有全局性、戰略性、根本性的地位。十年來，國土資源系統按照中央的決策和部署，深入貫徹落實科學發展觀，解放思想、改革創新，強化統籌、綜合設計，把國土資源工作納入經濟社會發展全局中來謀劃，初步走出了一條具有中國特色的國土資源工作之路。
一、保障與保護並舉，服務與建設能力不斷提高
我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發展中大國，面臨著建設用地供需矛盾突出、耕地保護難度增大、用地粗放浪費等問題。黨的十六大以來，我們始終從統籌經濟、社會和生態文明建設協調發展的大局出發，不斷創新資源管理和生態文明建設的方式方法，在保障發展和保護資源的同時，生態文明建設取得新成效。
推進“三個轉變”，生態文明建設明顯加強。十年來，我們持續轉變管理理念、管理職能、管理方式，國土資源部門服務經濟社會發展的能力得到進一步提高，有力促進了經濟、社會和生態環境的協調發展。在管理理念上，我們從單純的資源管理走向資源、資産、資本三位一體綜合管理，從單純的數量管理走向數量、質量、生態三位一體綜合管理，從單純滿足需求走向供需雙向調節和差別化管理。在管理職能上，我們持續推動從微觀管理走向宏觀管理，從重審批走向重監管，從項目安排走向制度設計，把權力真正放下去，把服務和監管切實抓起來。在管理方式上，我們綜合運用經濟、法律、行政和科技手段，不斷提高國土資源服務和監管效能。
統籌供需平衡，資源保障能力不斷提高。十年來，我們通過擴增量、擠存量、放流量，積極探索城鄉建設用地增減挂鉤、低丘緩坡荒灘開發、工礦廢棄地復墾等，千方百計增加土地供應，保障科學發展用地。2002—2011年，全國共批准新增建設用地4300多萬畝，做到了重點項目用地和民生用地應保盡保。在礦産資源方面，我們大力實施地質找礦新機制，石油、煤、鐵、銅等重要戰略礦種呈現儲量增長大於生産消耗的可喜局面，礦産資源保障能力進一步提高。
優化佈局結構，資源開發效能逐步顯現。十年來，我們按照鼓勵、允許、限制、禁止産業類別，明確土地利用和保障重點，促進産業結構調整和優化升級。將農村土地整治與城鄉建設用地增減挂鉤有機結合，搭建統籌城鄉平臺，優化了城鄉土地利用佈局結構，促進了城鄉要素流動。我們還持續推進礦産資源開發整合，促進礦山企業兼併重組和産業結構調整升級。加快煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源勘查開發，優化能源結構，有效減少了環境污染和溫室氣體排放。
推進節約集約，資源開發利用更加高效。十年來，我們嚴格標準規範，探索節約集約用地模式，基本形成公路、民用航空等40類工程項目建設用地標準體系，穩步推進國家級開發區土地集約利用評價工作。加大示範力度，實施礦産資源節約與綜合利用專項，啟動礦産資源綜合利用示範基地建設工作。開展國土資源節約集約模範縣（市）創建活動，提高各地政府和民眾的節約優先意識。
開發保護並重，資源開發與生態建設更加協調。實施最嚴格的耕地保護制度，方能保障國家糧食安全。十年來，我們強化管控性保護，嚴格執行耕地佔補平衡制度。推進建設性保護，積極開展以農田整理為重點的農村土地整治，實施土地整治重大工程和示範省建設，大力開展高標準基本農田建設。通過多措並舉，守住了18億畝耕地紅線，為糧食“八連增”和國家經濟安全做出了重大貢獻。完善體制機制，實施礦山環境恢復治理保證金制度，全面加強礦山環境治理恢復和礦區土地復墾，同時加強地質災害防治，維護人民生命財産安全。
理順資源收益分配關係，促進社會和諧發展。十年來，我們深化徵地制度改革，著力維護被徵地農民的土地權益，實施徵地統一年産值標準和區片綜合地價，徵地補償標準提高30%以上，部分地區提高1倍以上。確保保障性住房、棚戶區改造和自住型中小套型商品房用地等“三類住房”用地不低於住房建設用地供應總量的70%，實現保障性安居工程用地應保盡保。開展和諧礦區建設，探索資源所在地農民集體以土地入股、出租等方式參與開發，分享收益，改善資源産地群眾生産生活條件，促進社會和諧和生態環境保護。
二、機遇與挑戰並存，資源開發與生態建設任重道遠
當前，我國正處於工業化、城鎮化和農業現代化同步快速推進的重要歷史時期，國土資源保護、合理利用和生態文明建設既面臨嚴峻挑戰，也面臨難得的發展機遇。
資源開發利用和生態文明建設面臨重大挑戰。一是資源供需矛盾不斷加劇。目前，全國每年建設用地需求在1000萬畝以上，用地缺口大，個別耕地後備資源匱乏省份佔補平衡難度大。礦産資源需求的快速增長導致對外依存度大幅攀升並居高不下。二是土地資源利用較為粗放。部分城鎮規模過度擴張，土地城鎮化快於人口城鎮化，城鎮人均建設用地和農村人均建設用地均超過國家標準。三是地質環境和災害問題凸顯。我國水土流失面積達356萬平方公里，荒漠化面積達264萬平方公里，地質災害呈易發多發之勢。以上問題的成因十分複雜，與我國特殊的資源國情有關，與當前工業化、城鎮化快速發展的特殊階段有關，也與現行的相關體制機制不完善有關。
資源開發和生態文明建設存在有利條件和良好機遇。在黨中央國務院的高度重視和堅強領導下，我們有能力、有信心應對嚴峻挑戰，破解突出難題。一是節約有潛力。隨著農村人口流向城市，新農村建設步伐加快，農村土地盤活節約的潛力增強；經過多年建設發展，許多城市進入土地二次開發階段，節地提效的潛力增強；通過提高礦産資源採選綜合回收率、尾礦利用率，礦産資源綜合利用潛力增強。二是開源有空間。部分低丘緩坡、荒灘荒山荒溝可以開發為建設用地，也可以因地制宜地建設為生態用地，改善人民生産生活條件。三是改革有動力。節約資源和保護環境是基本國策，是人民群眾的熱切期盼，社會共識不斷增進，內生動力不斷提升，隨著國土資源重點領域和關鍵環節的改革持續推進，改革創新成為解決資源環境問題的必然選擇和根本出路。
三、改革與創新驅動，統籌資源開發與生態建設協調發展
胡錦濤總書記指出，“建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。”黨的十七屆五中全會對加快建設“兩型社會”、提高生態文明水平提出了新要求。作為生態文明建設的重要領域，我們要堅定不移地以科學發展觀為統領，進一步深化改革創新，做好“統籌”文章，實行最嚴格的資源保護、利用和管理制度，實現資源利用的經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一，以資源可持續利用促進經濟社會全面協調可持續發展。
加強頂層設計，搞好工作佈局。以構建保障和促進科學發展新機制為主線，統籌保障發展、保護資源、生態建設。一是全面落實節約優先戰略，以總量控制倒逼節約集約、以嚴格標準促進節約集約、以政策法規保障節約集約、以試點示範帶動節約集約，提高資源綜合利用效率。二是繼續堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，維護國家糧食安全。三是實施找礦突破戰略行動，著力打造以市場為導向的制度平臺。四是全面加強陸海統籌，大力發展海洋經濟，優化海洋資源開發佈局，有序開發海底礦産資源。五是大力推進國土綜合開發整治，優化國土開發空間佈局。
持續推進改革，加快制度供給。一是深化資源有償使用制度改革，加快建立能夠反映所有者權益、市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的資源價格形成機制，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。二是全面推進農村土地管理制度改革，逐步形成産權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、分配合理的集體土地權利體系，加快建立平等交換、城鄉統一、規範有序的建設用地市場，建立健全宅基地使用權退出和補償機制，完善徵地補償機制，保障好被徵地農民的合法土地權益。三是深化國土資源管理體制改革，鞏固和完善集中統一與分類分級管理相結合的國土資源管理體制。四是加大行政審批制度改革力度。五是建立資源出讓收益全民共享機制，資源開發收益更多地向資源産地傾斜。
創新工作舉措，強化支撐保障。一是建立以國土規劃為統領的國土資源規劃體系，統籌城鄉、區域、産業、人與自然協調發展。二是構建有利於國土資源優化配置的市場體系和宏觀調控體系，堅持總量控制、供需雙向調節和差別化管理的各項政策。三是完善國土資源法律體系和執法監管體系，確保各項工作在法律法規框架內開展。四是健全國土資源調查評價監測體系，以上天、入地、下海、登極為重點，加強國土調查綜合評價監測。五是構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的國土資源工作新格局。
服務國計民生，促進持續發展。一是保障發展更加有力，新增建設用地規模穩步增長，節約和挖潛用地能力明顯提高，重要礦産的國內保障程度進一步提高。二是保護資源更加嚴格，鎢、錫、銻、稀土等優勢礦産資源和特定礦種的保護明顯加強。三是資源利用更加集約，“十二五”末實現單位國內生産總值建設用地比2010年降低30%的目標，煤炭採區回採率保持在85%以上，鐵、銅、鋁等重要礦産資源開採回採率保持在85%以上。四是資源配置更加優化，2020年重點城市群、重要經濟區及海岸帶國土經濟密度顯著提高，基本形成佈局優化、疏密有致、開發有序的國土開發格局。五是開發保護更加惠民，民生用地應保盡保，被徵地農民生活水平有提高和長遠生計有保障，資源開發收益分配向資源産地傾斜，礦地關係更加融洽。六是人與國土更加和諧，生産、生活、生態用地更加合理，土壤污染得到有效治理，地質環境得到有效保護，地質災害防治體系更加完善，災害損失大幅下降。
（作者：國土資源部黨組書記、部長、國家土地總督察）
