打破城鄉壁壘，劍指産權“癥結”
──來自基層的中國改革探索的報告

    新華社北京12月4日電（記者沈錫權、李柯勇、譚飛、叢峰）農民變居民，一字之變的“含金量”有多少？村集體的資産能否量化到每個農戶頭上？農民能不能擁有“房地産證”……

    黨的十八大前後，記者深入到東中西部一批城鄉統籌改革先行先試地區調研，發現60多年來阻礙城鄉均衡發展的“二元結構”桎梏，正在被逐步打破。越來越多的農民改變“身份”融入城鎮，部分人開始在村裏擁有了自己的各種“産權證”。一個個中國城鎮化過程中相繼遇到、無法回避的問題正在被逐步破解。

    消除“戶口本上的不平等”

    一個中國的農村孩子要想成為“城裏人”並享有各種福利、保障，以往只有兩種途徑，即入伍或讀大學。這種延續數十年的“常態”正在被打破。

    今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動戶籍登記管理制度改革，近百萬“農民”將於年內全部換發戶口本變“居民”。

    “戶改是中山統籌城鄉的突破口，關鍵在進一步縮小城鄉差別，將原先城鄉福利待遇差距的‘溝壑’填平，逐步實現全市公共服務均等化。”中山市發展和改革局副局長李永東説。

    以“城鄉分割”為根本特徵的城鄉二元戶籍管理制度，在長達54年的時間裏，構築了“農業戶口”與“非農業戶口”在實際利益分配上的不平等。如在中山市，戶改前城鄉退役士兵安置標準，城鎮居民為40578元/人，農村居民則為8765元/人，相差4倍多。

    “戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。就業、醫療、教育、社保、計生、扶殘、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過統計，在一張戶口本的背後，共有67項城鄉居民“非同等待遇”。

    安徽省銅陵市委書記姚玉舟説，戶籍制度改革是統籌城鄉改革的“牛鼻子”，也是城鎮化的關鍵。它不應作為一個屏障和壁壘長期存在，不能當作一道“附加題”放在最後去解決。

    新世紀初以來，全國已有10多個省份開始“試水”戶籍制度改革。各地在戶改試驗中大力推進公共服務向農村延伸，逐步實現城鄉居民公平地享有學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等權利。

    嘉興市南湖區鳳橋鎮永紅村劉阿玉做了幾十年的“農民”，伴隨著他家的戶口被登記為“居民”，與之而來的是享受政府公共服務的延伸。劉阿玉説：“我們看病以前頂多去鎮上衛生院，現在有城鄉統一的醫保卡，到城裏大醫院看完了刷卡、辦報銷，一個大廳換個窗口就辦理了。”

    “統籌城鄉發展的精髓，就是公平。”嘉興市農辦副主任徐勇説，公共服務理應政府“買單”，因為那是縮小城鄉實際差距的重要途徑。

    “改戶口不僅僅是換一個本子。在銅陵，一個農村戶口轉成居民戶口的‘財政成本’大概是在12萬元到15萬元之間（全國平均數在18萬元左右）。”姚玉舟説，“戶改是個‘綱’，它一打通，社保、醫保、教育等各個領域城鄉一體化改革就可啟動。”

    核心是推進産權制度改革

    在11月中旬剛拿到新戶口本結束當了69年“農民”的歷史之後，中山市沙溪鎮龍瑞村村民劉冠農還是不無憂心地對記者説，他們村裏有集體土地，有估價14億元的公共物業，村民年終都有1萬元的分紅。成了“居民戶”之後，這些東西會不會有改變？

    農民渴望享有與城裏人一樣的各類公共服務權益。然而，即使是面對 “改變身份”的誘惑，農民更在乎的是過去一直以“集體”的名義存在於村的財産權利，戶籍改革、城鎮化後，如何明明白白地落實到自己的頭上。

    “城鄉統籌不從農村産權著手，改革就會變虛。”浙江省委常委、溫州市委書記陳德榮認為，“農村産權改革是核心。産權明確之後，進了城的人照樣可以擁有村裏的股份。”陳德榮説。

    溫州市從2010年起實施農村“三改”：股改，把非土地資産股份制改革；地改，把農村的土地確權到人；戶改，取消城鄉居民身份限制，按居住地登記戶口。溫州海城街道東門村支部書記胡向京説，村集體資産以前就像“玻璃箱子裏的東西”，看得見摸不著。如今，全村2650名村民全部變身為“股東”。

    經濟學家厲以寧教授認為，政府給農民發房産證是提高農民收入的“撬杠”。

    2011年末的中央農村工作會議指出，要保障土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等農民的合法財産權利。今年中央一號文件要求，“2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證”。

    在城鄉一體化改革先行先試的成都市，截至今年10月底，全市普遍開展了農村産權制度改革，共向農戶頒發農村土地承包經營權證110多萬本、集體土地使用證111萬餘本、房屋所有權證118萬餘本。

    手捧三本封面上都印有鮮亮的國徽的證書，成都市新津縣袁山村農民袁福清對記者説：“我們農民最大的財産就是土地和房屋，以前是既沒有什麼東西能證明，也沒有辦法變現融資。如今，有了這些法定證件，不僅吃了定心丸，也有可能變現了。”

    推進改革需化解制約因素

    十八大報告中明確提出：“改革徵地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。”對一些地方官員來説，這樣可能使“土地不好徵了，財政收入少了，工作難度大了”。成都市常務副市長孫平説：“土地産權改革之初，區縣一級幹部鮮有支持者。為此，我們做了大量説服工作。”

    也有專家分析，戶籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在於其直接與教育、社保、醫療等諸多社會福利挂鉤，在當前經濟不振、普遍面臨財政壓力的情況下，會增加地方政府的財政負擔。

    而更深層次的經濟原因是，戶改會聯動農民土地確權的“地改”，土地出讓金是一些地方政府最重要的預算外財源。

    農民資産登記辦證已被肯定是一種創新，但目前的政策法律條件下，農村産權證的“含金量”還十分有限，農民資産流轉受限仍然很多。

    關於農村土地産權制度，浙江省政府參事顧益康説：“只確權不流轉，確權失去意義；只流轉不確權，流轉沒有依據。城鄉一體化，最核心的發展主體和發展資源要素的地位和權利平等，可以由市場來優化配置。”