讓黨內法規制度更具生命力
 ——聚焦中共中央首次對黨內法規制度進行集中清理

    新華社北京8月28日電（華社記者華春雨、黃小希、徐硙）隨著《中共中央關於廢止和宣佈失效一批黨內法規和規範性文件的決定》發佈，1978年以來中央制定的767件黨內法規和規範性文件，有300件被廢止和宣佈失效，另有42件將作出修改。

    這是黨的歷史上第一次對黨內法規制度進行集中清理，必將為黨的制度建設注入新活力。

    加強黨內法規制度建設的一項基礎工程

    新中國成立以來特別是改革開放以來，黨制定了大量黨內法規和規範性文件，為規範黨組織工作、活動和黨員行為，增強黨的創造力、凝聚力和戰鬥力提供了重要制度保障。

    “黨內法規”是個約定俗成的概念。人們常説“黨規國法”，“黨規”就是“黨內法規”，指黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規範黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。納入這次清理的規範性文件，是指雖未使用黨內法規名稱和體例格式，但包含法規性內容、具有黨內法規效力、可以反復適用的黨內文件。

    “由於缺乏清理機制，新中國成立以來尚未對已出臺的黨內法規和規範性文件開展過集中清理，黨內法規制度十分龐雜，相當程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致等問題。”中央黨校黨建部教授任鐵纓説。

    以本次集中清理中被廢止、宣佈失效和修改的文件為例：

    ——中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先後出臺6個關於防止機構編制膨脹的文件。上述文件的內容，已被2011年出臺的關於嚴格控制機構編制的新文件涵蓋，新舊文件並存造成執行困擾；

    ——1984年出臺的關於黨政機關和黨政幹部經商辦企業的一個文件，規定黨政機關在職幹部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經商辦企業，這與《中國共産黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則》等規定衝突；

    ——2003年出臺的《中國共産黨黨內監督條例（試行）》，有些規定比較原則，操作性不強，約束力不夠，難以滿足新形勢要求；

    ——2004年出臺《中國共産黨黨員權利保障條例》，有些規定保障措施操作性不夠強，對侵犯黨員權利的責任追究力度不夠大，導致黨員的知情權、參與權、選舉權、表達權、監督權保障不到位。

    專家認為，黨內法規制度中存在的這些問題，有損於黨內法規制度的嚴肅性和權威性，有礙于黨內法規制度的貫徹執行，也不利於黨內法規制度建設的順利推進。借鑒開展法律清理、行政法規清理的做法，對黨內法規和規範性文件予以集中清理，一攬子解決黨內法規制度中存在的問題，十分必要。

    中央對開展清理工作高度重視，將其作為加強黨的制度建設的一項重要舉措和任務來部署。《中國共産黨黨內法規制定條例》明確規定，黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理。去年，中央批准印發《中共中央辦公廳關於開展黨內法規和規範性文件清理工作的意見》，正式啟動了黨內法規和規範性文件集中清理工作。

    關於開展這次集中清理工作的重要意義，黨內法規和規範性文件清理工作領導小組辦公室、中央辦公廳法規局負責人認為，其意義可以用“三個工程”來概括：一是“基礎工程”，通過全面清理可以摸清黨內法規制度的“家底”；二是“系統工程”，通過清理可以解決黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的問題，有效維護黨內法規制度的協調統一；三是“戰略工程”，通過清理有利於明確下一步黨內法規制度建設的方向、重點和著力點，加快構建科學的黨內法規制度體系。

    中央黨校政法部教授肖立輝也認為，“摸清家底，對現存的黨內法規做一次徹底清查，看看哪些已經不合時宜需要廢止，哪些需要修改，哪些繼續有效，對於黨內法規建設十分必要，對於黨內政治實踐也十分必要。”

    嚴肅審慎、科學民主的清理過程

    這次清理工作時間跨度大、涉及主體多、覆蓋範圍廣、文件數量多，任務十分繁重。

    為做好這次集中清理工作，中央批准成立了由中央辦公廳牽頭，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局等單位參加的黨內法規和規範性文件清理工作領導小組，小組辦公室設在中央辦公廳法規局。各地區、中央有關部門也相應成立了清理工作領導機構。

    據介紹，此次集中清理按照“由近及遠、先上位後下位”的思路進行。所謂由近及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內法規和規範性文件，第二階段清理新中國成立後至1978年前制定的黨內法規和規範性文件。所謂先上位後下位，是指先對中央黨內法規和規範性文件進行清理，中央紀委、中央各部門和各省區市黨委同步啟動清理工作，但要待中央《決定》出臺後，再對照中央清理意見開展審核、審批等工作。全部清理工作將於2014年12月底前完成。

    據介紹，納入第一階段清理範圍的中央文件共767件，中央紀委、中央各部門及各省區市清理的文件加起來逾2萬件。

    任鐵纓説，歷時一年，對767件中央黨內法規和規範性文件進行清理，算下來平均一天就要清理2件。同時，要對每個文件逐字逐條研判，作出審慎、經得起考驗的清理決定，以免使清理工作效果“打折”，工作任務之重可想而知。

    記者從中央辦公廳法規局了解到，這次清理遵循了嚴格的程序，經過了5個環節：一是確定清理範圍。從1978年至2012年6月制定的近4000件各類中央文件中，梳理出767件屬於黨內法規和規範性文件的納入清理範圍。二是提出清理意見。根據“誰起草、誰提出清理意見”的原則，由中央有關部委和單位研究提出初步清理意見。三是組織集中審核。中央辦公廳會同有關部門成立集中審核工作組，根據各有關部委和單位提出的初步清理意見，逐件進行論證審核。四是廣泛徵求意見。將審核意見分送有關部委和單位，並根據各方面反饋情況形成一致的清理意見。五是中央審批發佈。《決定》稿形成後，按程序報請中央審批發佈。

    據介紹，這次清理主要採取了廢止、宣佈失效、繼續有效等3種處理方式。

    ——決定廢止162件，佔清理文件總數的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致；二是明顯不適應現實需要；三是已被新的規定涵蓋或者替代。

    ——宣佈失效138件，佔清理文件總數的18%。宣佈失效的主要有2種：一是文件的調整對象已消失；二是文件適用期已過或者文件規定的階段性任務已經完成，文件事實上已不再執行。

    ——繼續有效467件，佔清理文件總數的61%。繼續有效的有3種：一是文件內容不存在問題；二是文件內容雖存在一些問題，但不影響繼續執行，廢止、修改的必要性不大；三是文件內容存在一些問題，需要進行修改，但修改前繼續有效。決定予以修改的文件共42件。

    據介紹，這次中央發佈《決定》，是第一階段清理工作的重要成果，標誌著中央黨內法規和規範性文件第一階段清理任務完成，隨即轉入第二階段。各地區各部門在對照中央《決定》完成第一階段清理工作後，也將轉入第二階段。

    讓黨內法規制度真正成為硬約束

    制度的生命力在於執行。習近平總書記不久前在河北考察調研時指出，有些政策規定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設，這樣就會形成“破窗效應”。

    “有生命力的制度，應當是科學合理、務實管用、適應需要、便於執行的好制度。”國家行政學院法學部教授胡建淼認為，制約當前制度執行力提高的一大障礙是制度本身存在的不適應、不協調、不銜接、不一致等問題，經過清理，將那些不該繼續執行和事實上已不再執行的黨內法規制度予以廢止和宣佈失效，達到制度“瘦身”的目的，同時對需要修改的黨內法規制度安排進行修改，達到制度“健身”的效果，可以為提高制度執行力掃清障礙。

    專家認為，經過這次清理，繼續有效的文件可以説是“有一件算一件”，必須得到嚴格執行，確保有規必依、執規必嚴、違規必究。

    這次中央《決定》明確要求，對繼續有效的467件黨內法規和規範性文件，各地區各部門要進一步加大貫徹落實力度，完善制度實施後評估機制、督查機制、問責機制，加強對制度執行的監督檢查，嚴肅查處違規行為，堅決糾正有令不行、有禁不止現象，切實維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性，確保各項制度規定成為必須遵守的剛性約束。

    專家認為，黨內法規制度真正得到實施，單靠一次集中清理並不夠。這次集中清理只是解決了此前黨內法規制度中存在的問題。今後，還要按照中央要求，建立健全清理工作長效機制，既要重視定期清理，一般每5年開展一次集中清理；也要重視日常清理，在制定或者修改黨內法規和規範性文件時，同步對與之不協調、不銜接、不一致的相關黨內法規和規範性文件進行清理，實現清理工作的經常化、制度化、規範化。

    “黨內法規制度建設是一個不斷向前推進的過程。”任鐵纓説，集中清理之後，適應世情國情黨情的發展變化，在黨內法規和規範性文件中吸納這些年黨建創新的成果，黨的法規制度將更加具有生命力，將為管黨治黨、執政治國提供更好的制度保障。

  新聞背景：各地各部門正集中清理２萬多件黨內法規和規範性文件

    新華社北京８月２８日電（記者隋笑飛、李菲）根據中央部署，中央紀委、中央各部門和各省區市黨委正在對１９７８年至２０１２年６月底前制定的２萬多件黨內法規和規範性文件進行集中清理。

    中央對開展黨內法規和規範性文件清理工作高度重視。《中國共産黨黨內法規制定條例》明確規定，黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理。去年，中央批准印發《中共中央辦公廳關於開展黨內法規和規範性文件清理工作的意見》，啟動了黨內法規和規範性文件集中清理工作。

    記者從中央辦公廳法規局了解到，此次集中清理分為兩個階段。第一階段清理的是１９７８年至２０１２年６月底前制定的黨內法規和規範性文件。清理按照先上位後下位的原則進行。截至目前，由中央發佈的７６７件黨內法規和規範性文件已清理完畢，由中央紀委、中央各部門和各省區市黨委制定的黨內法規和規範性文件的清理工作正在進行中，下一步將對照中央清理決定儘快完成審核、審批工作。第二階段清理的是新中國成立至１９７８年前制定的黨內法規和規範性文件。

    黨內法規是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規範黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨內法規分為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等７類。從效力等級上講，包括黨章、中央黨內法規、中央部委制定的黨內法規、省區市黨委制定的黨內法規４個層級。