改革先行區為何踏上“回頭路”
——安徽兩個基層改革試驗區探索啟示錄

    新華社合肥１１月８日電（新華社記者）葉集、毛集曾是安徽名噪一時的改革試驗區，這兩個曾率先在大部門制改革、公共事業市場化改革、幹部制度改革等方面進行了諸多探索的“基層改革小特區”，如今多項改革探索半途而廢，有的甚至踏上“回頭路”。

    “探索之路，甚至受挫之路，是一面好鏡子。”部分學者和基層幹部認為，改革要鼓勵基層首創、大膽探索，但“孤島式改革”如果缺少制度設計的呼應和配套政策跟進，註定難以持久。

    “改了十幾年，一朝回到改革前”

    安徽淮南市毛集改革實驗區位於素稱經濟發展“塌陷區”的淮河沿岸行蓄洪區，相距２００余公里的安徽六安市的葉集試驗區，則是豫皖交界地的商貿重鎮之一。早在１９９４年，毛集就被國家科委等２３個部門列為社會經濟綜合發展實驗區，後被批准為國家級城鎮綜合改革試點。１９９９年安徽省批准成立毛集綜合發展實驗區。同樣被納入“國字號”改革試點的還有葉集改革發展試驗區，在上世紀９０年代被列為國家級綜合改革試點鎮。

    “在一個省專門辟出兩個縣域範圍的改革試驗區，這在全國是獨一份的。也反映出上上下下對改革前景的熱烈期待。”毛集實驗區第一任書記朱鹹來説。

    兩地的改革實踐都曾“一馬當先”。大局制是當年改革的突破口。曾牽頭設立試驗區的安徽省原體改委主任周古廉説，當時改革機構設置的思路是：從實際需要出發，不搞上下對口，不照搬縣級通行模式設置機構。科學配置職能，優才競聘上崗，提高效率。葉集率先打破部門分割，將關聯部門合併成一個大的機構。在當初的一份“葉集試驗區工作部門與地區部門對應表”中可清晰看到，試驗區僅內設工（管）委辦公室、經貿發展計劃局、農村發展局、教育科技局等１７個大機構，卻對應上級７２個具體部門。

    張成民曾任葉集農村發展局局長。該局當時包含林業、水利、水産、農經、扶貧辦等１０個部門職能。他感慨地説：“機構精簡合併，有效避免了部門爭權爭利現象，正是農、林沒分家，退耕還林等涉及多部門利益協調的工作，才做得又快又好。”周古廉説，當年大局制有效實現了減員增效，試驗區工（管）委下轄職能部門人員編制長期維持在７０名左右。葉集模式，稱得上是現在各地探索大部門制改革的先行先試。

    但如今葉集的大部制改革被一些人認為是“夭折”了。當年合併的部門，如今又分撤重設。不僅新增統戰宣傳部等６個大的部門，而且原農村發展局下轄的林業等內設機構，也紛紛重設為局級機構。工作人員隨著機構重新裂變而膨脹。區直機關及所屬事業單位（不含醫生、教師）的在崗職工人數，從１９９９年的３５８名，快速擴張至５７９名。

    幹部制度創新也遭遇棘手問題。毛集試驗區通過雙向選擇、競聘上崗，層層聘任，引入了一批能力強、有熱情的局（科）級幹部，同時推行黨政機關企業化目標管理，實現人、權、責、利相結合的崗位目標責任制。這種“有進有退”的人員管理方式，有效推動基層工作風氣之變。但後來因試驗區人員管理改革與區外各地幹部任用辦法不一致，試驗區自聘的百餘名幹部因缺少國家編制，長年無法向外流動，內部崗位有限也導致“人崗長期固化”、無法實現充分交流，於是形成多部門局級領導十年不換的獨特“試驗區行政生態”。朱鹹來擔憂地説，“幹部格局已經‘動不得’，活力頓失。”

    缺乏配套跟進保障，改革者成了“孤獨的長跑者”

    周古廉等人認為，基層改革之所以“觸礁”，是因為缺乏頂層設計與制度保障。雖然身為國家改革試點，但並未真正享受到相應的改革配套與跟進保障政策。

    比如大局制，雖然實現了減員增效，但相應的財稅體制沒有配套改革，特別是近年來國家轉移支付力度加大，各部門項目投入增多，而兩個試驗區由於實行大局制，在申請項目時一再遭拒，被要求單設機構才能獲得項目資金。迫於發展壓力，只能重新拆解、分設小局。但是由於前期人員精簡，目前許多局單設後，嚴重缺乏工作人員，“１人局”、“２人局”現象普遍。葉集一位局長打趣稱自己是“光桿司令”，頂一個“帽子”，只是為了申請政策資金的方便。

    再比如，兩個試驗區探索了公務人員能進能出的聘用機制，但是上級相應的人事配套措施沒到位，導致兩地幹部身份不明、工資收入不定、人員沒活力，外地幹部也不願來任職或者交換鍛鍊。

    缺乏上層對改革試點的持續關注和跟進保障政策，頭頂多項“國字號”改革招牌的試驗區日益陷入發展規劃和扶持政策的“真空地帶”，甚至慢慢被淡忘。葉集試驗區工委負責人直言，如今，省裏許多廳局領導甚至不知道試驗區，片面理解為一個開發區，許多省裏會議不再通知“兩區”參加。無奈之下，幹部們只能背著厚厚的材料，跑省進部，磨破嘴皮，從試驗區歷史開始四處解釋。

    葉集試驗區政研室的負責人算了筆賬，以一般縣區都有的省級政策性資金分配算，葉集每年少得各類財政轉移支付資金約５０００萬元。

    採訪中，記者強烈感受到，昔日頭頂諸多“光環”的兩個試驗區，如今不僅面臨著改革重走“回頭路”的尷尬，兩區幹部談改革時，顯得謹慎，甚至是刻意避談。

    體制改革進入攻堅階段 保障機制亟待建立

    不少專家認為，基層改革探索彌足珍貴，在中央當前明確提出深化改革的背景下，葉集、毛集的“改革答卷”，為中國進一步探索和推行基層行政體制改革提供了有價值的經驗。

    尊重群眾首創精神與各地首創實踐。“頭頂試驗區光環，可既沒有特殊優惠政策，連基本財稅等體制都難以理順，沒有適合、鼓勵改革的土壤，談何銳意創新呢。”周古廉認為，對於基層改革先行區，上層應從基層實踐中汲取智慧，並上升至理論層面，用於指導和推進更大範圍內的改革。

    高度重視“過程價值”，配套政策及時跟進，形成改革合力。在過去３５年的改革開放歲月裏，中國已經歷了６輪行政體制改革。對比改革之初，目前國務院組成部門數量減少了約一半，行政運行機制科學化、透明化步伐加速推進。

    一些基層幹部和專家談到，改革無論成敗，都是可貴經驗。因此，建立“容錯機制”、形成“開門改革”的氛圍也十分重要。當前改革需要最大限度地集納民意與民智。對改革創新主體給予激勵，賦予他們敢創敢試的勇氣，唯有如此，才能真正為全面深化改革匯聚一切正面力量。