分類指導 改革創新 全面推進資源型城市可持續發展
——《全國資源型城市可持續發展規劃》解讀之二

中國科學院地理科學與資源研究所研究員 張文忠

    近日，國務院印發了《全國資源型城市可持續發展規劃》（以下簡稱《規劃》），這是我國第一次針對資源型城市制定出臺全國性、專門性的規劃文件，充分顯示了黨中央、國務院對資源型城市可持續發展問題的高度重視。

    一、《規劃》出臺對資源型城市可持續發展具有重要指導意義

    長期以來，資源型城市作為我國重要的能源資源戰略保障基地，為全國經濟社會發展做出了巨大貢獻，同時在發展過程中也積累了諸多矛盾和問題。加快資源型城市經濟發展方式轉變，儘快建立有利於可持續發展的體制機制，是保障未來能源資源供給、保持國民經濟健康協調可持續發展的重要舉措，是構建社會主義和諧社會、讓發展成果更多更公平惠及全體人民的必然要求，是促進區域協調發展、推進新型城鎮化、全面建設小康社會的戰略任務。但是由於我國資源型城市數量眾多、差異較大，要徹底解決不同類型、不同特點的資源型城市可持續發展問題，仍需要長期堅持並不懈努力。《規劃》全面部署了促進我國資源型城市可持續發展的戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制、推進模式，在戰略頂層設計、體制機制創新、保障政策措施等方面形成了一系列新的突破。《規劃》是未來一段時間指導全國各類資源型城市可持續發展的綱領性文件，是國家對資源型城市轉型和可持續發展工作的重要部署，具有里程碑意義。

    二、《規劃》總體思路具有三大特點

    《規劃》的基本思路，不僅是解決當前資源型城市所面臨的現實問題，同時也對長遠發展作出了謀劃。規劃目標聚焦建立健全促進資源型城市可持續發展長效機制，明確了構建資源開發與經濟社會發展、生態環境保護協調發展格局的戰略指向。總的來看有三大特點：

    一是以“五位一體”總佈局構建資源型城市可持續發展戰略體系。資源型城市的發展問題長期以來被單純作為經濟問題來解決，但國內外資源型城市的發展實踐和理論研究已經表明，在資源型城市長期發展中形成的深層次矛盾涉及到經濟、社會、生態、文化等方方面面，如不能得到切實有效解決，必然為資源型城市的可持續發展帶來嚴峻挑戰。《規劃》把促進資源型城市可持續發展作為系統工程，全面貫徹落實黨的十八大關於“全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”的重要精神，結合資源型城市實際問題，在重視促進經濟轉型的同時，強調社會民生改善、生態文明建設、文化資源傳承、體制機制創新，更加注重戰略佈局的系統性、整體性、協同性。

    二是以全面深化改革激發資源型城市可持續發展活力。從根本上破解資源型城市經濟社會發展中存在的體制性、機制性矛盾，是實現可持續發展目標的重要保障。作為貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體舉措，《規劃》把深化改革作為促進資源型城市可持續發展的強大動力和有力保障，明確了開發秩序約束機制、産品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制、接續替代産業扶持機制五項可持續發展長效機制。五個機制突出強調了要把資源型城市發展建立在協調有序、公平公正、結構優化的基礎上，努力實現經濟發展與民生改善、生態環境保護相協調，當前發展與長期持續發展相統一。五個機制相互促進、良性互動、整體推進、重點突破，形成資源型城市全面深化改革的強大合力，有利於使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，提高資源型城市自我發展的“造血”功能，強化創新能力和增長動力。

    三是以分類指導統籌協調資源型城市可持續發展路徑。我國資源型城市數量眾多、分佈廣泛，資源開發處於不同階段，經濟社會發展水平差異較大。雖然每個資源型城市在國家經濟社會發展中都發揮著重要作用，但由於面臨的矛盾和實際問題不同，因此開發方式、保護內容、發展的首要任務、國家的支持重點也應該有所區別。為此《規劃》結合各城市實際特點，以統籌協調發展為基本出發點，進行綜合類別劃分，強調深入挖掘各類型城市自身潛力和優勢，探索各具特色的發展模式。分類指導為差別化的地區政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精細及時的空間管理提供了基礎支撐，促進了區域管理方式的變革。

    三、《規劃》內容突出五大重點任務

    一是有序開發綜合利用資源，強化資源保障能力。隨著世界政治經濟格局深刻變化和全球資源競爭日趨激烈，利用國外資源的不穩定性和不確定性增加，風險與難度加大，資源型城市在保障我國能源資源安全方面的地位和作用越來越重要。《規劃》面向國民經濟和社會發展需求，從切實鞏固保障全面建設小康社會的資源基礎出發，堅持有序開發、高效利用、科學調控、優化佈局的原則，以資源有序開發與綜合利用為主線，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，協調當前與長遠、局部與整體、資源開發與環境保護的關係，統籌安排礦産資源勘查、開發、利用與保護的任務，為全面提高資源型城市資源保障能力奠定了基礎。

    二是構建多元化産業體系，夯實轉型發展基礎。資源型城市是我國重化工業的搖籃，為建立健全我國工業體系、推進國民經濟發展做出了巨大貢獻。新形勢下推動資源型城市産業結構優化升級，加快轉變經濟發展方式，事關我國新型工業化的成敗。針對資源型城市産業結構單一、內生動力不強的問題，《規劃》提出堅持把經濟結構轉型升級作為加快資源型城市可持續發展的主攻方向，産業發展重點建立在發揮優勢、創新驅動、內生增長、集約高效、惠及民生、環境友好的基礎上，全面優化技術結構、組織結構、佈局結構和行業結構，明確了推進資源型城市由單一的資源型經濟向多元經濟轉變的重要著力點。

    三是切實保障和改善民生，以人為核心推進城鎮化。資源型城市歷史遺留問題較多、基礎設施陳舊落後、農民礦工和失地農民集中、民生保障水平較低，是我國城市內部二元結構問題的集中凸顯地區。保障和改善民生既是促進社會和諧有序的根本保障，也是擴內需、促發展、加快新型城鎮化建設的重要任務。《規劃》堅持經濟轉型和民生改善的內在統一，把解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題放在更加重要的位置，從完善制度和增加投入兩方面強化保障措施，努力實現資源型城市勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，社會和諧穩定，使資源開發和經濟發展成果惠及廣大人民群眾。

    四是加強環境治理和生態保護，還城市一個美好家園。我國資源型城市普遍存在著産業能耗高、環境污染重、地質災害隱患多等問題，這些問題的解決不僅關係到資源型城市自身發展，對於緩解我國資源環境約束、維護生態安全、應對氣候變化、增強可持續發展能力意義重大，影響深遠。《規劃》把生態文明建設融入資源型城市可持續發展工作的全過程，以解決損害群眾健康和影響地區健康發展的突出環境問題為重點，多措並舉、多管齊下。各項任務安排從實際出發，講求實效、突出重點、量力而行，為遏制資源型城市日趨惡化的生態環境問題，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一提供了保障。

    五是加強支撐保障能力建設，營造良好的發展氛圍。由於利益格局錯綜複雜，行政管理體制落後，許多資源型城市社會服務功能嚴重缺失。作為支撐保障能力建設的首要任務，《規劃》以城鎮基礎設施建設為抓手，全面部署了硬體環境優化重點。在此基礎上，圍繞可持續發展軟環境建設，《規劃》強調了人才隊伍建設、推進改革開放、精神資源傳承。促進資源型城市可持續發展，優秀的人才是先導力量，改革開放是核心動力，“無私奉獻、艱苦奮鬥、改革創新”的核心精神是潛力源泉。“一硬三軟”的支撐保障能力建設立足資源型城市的現實問題和長遠發展，突出全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接，有利於強化資源型城市發展動力和活力，營造良好的發展氛圍。

    四、《規劃》政策體系針對性強

    要確保規劃期內我國資源型城市可持續發展工作取得實質進展和顯著成效，必須加強政策支持、完善實施機制。因此《規劃》針對資源型城市的共性問題、差異化問題和重點難點問題，將統籌兼顧和分類指導有機結合，提出建立多層次的政策保障體系。一是針對資源型城市的共性問題，建立健全可持續發展長效機制的具體措施：研究制定資源開發和城市可持續發展協調評價辦法，加快推進資源稅改革，推動出台資源型企業可持續發展準備金制度，加大接續替代産業扶持力度。二是針對資源型城市的差異化問題，完善分類指導的具體措施：研究出臺全國資源型城市可持續發展分類指導意見，研究制定資源枯竭城市轉型績效年度考核評價辦法，開展資源富集地區可持續發展試點工作。三是針對資源型城市的重點難點問題，強化針對性扶持的具體措施：加大資源型城市接續替代産業發展的財政扶持和政策支持，繼續加大對歷史遺留礦山地質環境問題恢復治理的資金支持。四是針對可持續發展宏觀層面的制度問題，加強法制化建設的措施：加快推進資源型城市可持續發展立法，研究制定《資源型城市可持續發展條例》。各項政策內容具體、措施得力、針對性強，符合資源型城市當前發展實際和長遠持續發展需要。