實現取消和下放行政審批事項數量和質量的統一
——寫在國務院公佈新一批取消和下放行政審批事項之際
宋世明 國家行政學院教授、博士生導師

    近日，國務院公佈了新一屆政府成立以來第三次取消和下放行政審批事項82項，至此，2013年國務院共計取消和下放行政審批事項221項。新一屆政府成立之初，國務院各部門的行政審批事項1700余項。李克強總理莊重向社會承諾本屆政府至少要取消和下放其中的1/3，即567項。截至目前，本屆政府開局之年就已經完成改革任務的39%，1年就完成了接近2/5的改革任務。這充分顯示了國務院穩步推進行政審批制度改革的堅強決心和巨大勇氣，在繼續簡政放權、釋放市場和社會活力的征程中又邁出了堅實的一步。

    一、 取消和下放行政審批事項的重大意義

    第一，取消和下放行政審批事項是推動政府職能轉變的突破口與關鍵抓手。如果説職能轉變是深化行政體制改革的核心，那麼，深化行政審批制度改革則是推進政府職能轉變的突破口，而取消和下放行政審批事項是當前行政審批制度改革的重點。做什麼永遠比如何做重要。在優化與創新行政審批方式之前，首先要正本清源，明確哪些行政審批事項已經失去了存在的價值，哪些行政審批事項不該由本級政府承擔，對前者堅決予以取消，對後者則堅決予以下放。政府主要通過各種行政審批等典型手段對微觀經濟活動進行干預。取消行政審批 實質上是約束政府對經濟的不當干預，把不該管的事情堅決放出去，集中精力把該管的事情管住管好。

    第二、取消行政審批事項，是厘清政府與市場、社會邊界的中樞環節。 相對下放，取消是關鍵。只有將喪失存在價值的行政審批事項取消，才能正確厘清政府與市場、社會的邊界，正確厘清政府與市場、社會的關係，正確發揮政府、市場、社會各自的功能優勢，充分運用政府、市場、社會形成的“三角形”穩定結構，滿足社會公共需求。凡是市場機制能夠有效調節的經濟活動，一律取消審批，堅決斬斷不該伸向市場的“手”，切實保證企業和個人投資自主權，使市場在資源配置中發揮決定性作用，加快完善現代市場體系，激發市場與企業活力。

    社會人構成的社會組織，屬於社會建設的基礎性設施，是政府治理社會的合作夥伴，是社會公共事務管理的參與者；是政府購買公共服務的潛在買家，是政府與市場雙失靈後公共産品的供給者；是具有共同利益的社會群體的精神家園，是公民自律管理的訓練營。因此，凡是社會組織與公民能自律調節的，堅決取消行政審批事項；適合由社會組織提供公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。尊重社會組織的社會屬性與自主屬性，限期實現行業協會與行政機關真正脫鉤，在充分發揮社會組織作用過程中積極培育發展社會組織，在積極培育發展社會組織過程中依法監管與引導社會組織，最大限度增加社會和諧因素，增強社會發展活力。

    也只有將該取消的行政審批事項取消，國務院部門才能從疲於奔命中解放出來，才能騰出精力抓大事，謀大局，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定與實施，加強市場監管，加強各類改革服務提供。也只有在取消行政審批事項的基礎上，國務院部門才有可能優化職能結構，建立科學的部門職責體系。

    第三、取消行政審批事項，是反腐敗和廉政建設的重要路徑。審批事項是職責、職權、利益的載體。審批項目是腐敗和不正之風的高發、頻發領域。取消行政審批事項有“釜底抽薪”功能，將有效減少審批領域腐敗和尋租的機會與土壤。

    第四，下放部分行政審批事項，是調整中央與地方關係的重要工具。明確事權與補充財力是調整當前中央與地方關係的基本做法。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經濟社會事項，一律下放地方與基層管理。下放部分行政審批事項，實際上充實了地方政府事權，有利於強化權責一致，提高審批效能。

    二、 保證取消和下放行政審批事項的“含金量”

    相對於取消與下放數量，行政相對人、社會各界更關心取消和下放行政審批事項的“質量”，即人們常説的“含金量”。前三輪取消和下放，基本上保證了數量與質量的統一。

    如下列取消的行政審批項目“含金量”較高：企業投資擴建民用機場項目核準 、企業投資城市軌道交通車輛、煤炭經營企業審批等。

    下列下放的行政審批事項“含金量”較高：企業投資在非主要河流上建設的水電站項目核準、食鹽定點生産企業審批、城鎮土地稅困難減免審批、會計事務所設立審批、執業獸醫資格認定等。

    當前，社會各界普遍要求更多地取消與下放“含金量高”的行政審批事項。評價一個項目是不是“含金量高”，最終應由利益相關者説了算。但從學術上推理，凡是符合下列標準的都屬於“含金量高”的行政審批取消、下放項目：

    一是，停止政府的微觀經濟干預，使市場在資源配置中起決定性作用，釋放了企業活力與創造力。

    二是，創造了社會組織發揮積極作用的空間，激發了社會組織活力。

    三是，政府部門從微觀事務中解放出來，從事前審批真正轉為事中事後監管，健全了部門職責體系，提高了政府治理能力。

    四是，各級政府行政審批權配置更加科學。

    經過前三批行政審批項目的取消與下放，隨著簡政放權與行政審批制度改革進程的深入，必須要啃的“硬骨頭”勢必增多，遇到的阻力勢必進一步加大，各方分歧勢必會進一步加深。因此，應凝聚改革合力，弱化改革阻力，既要保證取消和下放的行政審批事項的數量，又要提高取消和下放的行政審批事項的質量，真正為企業鬆綁，釋放經濟社會活力。

    三、 下一步推進改革建議

    第一、摸清現有行政審批事項底數，增加推進審批制度改革透明度。中編辦基本摸清了現有行政審批事項底數。為有效防止部門邊減邊增、明放暗不放、明減暗增、抓住“含金量”高的、取消“含金量”低的，應該徹底摸清現有行政審批事項底數，保證行政審批事項的真實性、準確性、完整性、規範性。做到將核實後的本屆政府以來行政審批事項及已經取消和下放的審批事項，一併在部門網站和中央編辦網站公開，接受社會監督。

    第二，要充分運用推動行政審批制度改革的三種基本力量。

    首先，要確保政治與法治的推動力量。黨中央國務院領導對行政審批制度改革的直接推動，是保證行政審批制度改革不斷深化的首要前提。全國人大及時修改相關法律，是確保科學審批與依法審批相統一的法治保障。

    其次，要善於利用互動的力量，一是部門與企業之間的互動，充分釋放企業對取消行政審批事項的內在驅動力；二是部門與社會組織與公民之間的互動，創造條件，保障人民群眾“説得上話、插得上手”。三是部門與部門之間的互動，通過發送審批項目取消和下放進度表，在部門之間形成競爭比較、相互促進的機制；四是部門與學術界的互動，以學術的理性弱化部門利益的剛性。五是國務院部門與地方政府及其相關部門之間的互動，保持權力與責任的平衡。

    最後，要善於開發來自公務員內部的自動力量。儘管個別人因利益受損會抵制甚至反對改革，但識大體、顧大局的廣大公務員是推動行政審批制度改革內生力量，他們對行政審批制度的弊端有真切的直感，他們是取消和下放行政審批後加強監管的主力軍，他們是一種推動改革不斷深化的自動自發的力量。應創設開發來自公務員內部改革力量的平臺。