俞正聲在全省農村稅費改革試點工作會議上的講話
中共中央政治局委員、湖北省委書記俞正聲
（二○○五年六月二十四日）
同志們：
剛才，清泉同志代表省委、省政府，對貫徹落實全國農村稅費改革試點工作會議精神和深化我省農村稅費改革試點的各項工作進行了全面部署，希望各地各部門結合實際，認真學習，抓好落實。下面，我主要就當前改革中的有關重大政策和原則問題，再強調幾點意見。
一、要把推進農村綜合改革放在突出重要的位置
繼去年降低農業稅稅率後，今年，省委、省政府又決定在全省範圍免徵農業稅，這是一個非常重要的轉折。由改革初期按照“減輕、規範、穩定”的要求正稅清費、治亂減負，到全部免徵農業稅，為全面深化農村改革、加快農村發展提供了契機。免徵農業稅，標誌著我省農村稅費改革第一階段的任務基本完成，轉入了全面推進農村綜合改革試點的新階段。過去三年，由於我們始終堅持把減輕農民負擔作為第一位的目標，把農村稅費改革作為民心工程和德政工程來抓，使改革贏得了廣大農民群眾的歡迎和擁護，得到了基層幹部的支持，在較短的時間裏取得了顯著的成效，比較順利地實現了第一階段的目標。
但是，我們也必須清醒地看到，免徵農業稅後，導致農民負擔反彈的體制性機制性因素依然存在，農村發展中面臨的一系列深層次矛盾和問題並沒有從根本上得到解決，突出的是鄉鎮機構改革問題、鄉鎮事業單位轉制和人員分流問題、站所轉制後農村公益性服務模式問題、農村公益事業特別是義務教育發展的資金保障問題、農村小型公益設施建設的投工投勞和重大基礎設施建設的資金投入問題、在規範的法制環境下完善農村土地承包關係和建立土地流轉制度問題、鄉村債務化解問題、國有農場改革問題，等等。對於這些突出的矛盾和問題，如果不從思想上高度重視並在實踐中逐一探索解決，農村稅費改革的成果就無法鞏固，新的農村公共管理體制、市場經濟運行機制和公共事業發展模式就難以建立，“三農”問題也不可能從根本上得到緩解。
湖北是一個農業大省，在相當長的時期內，解決好農業、農村和農民問題，都將是全部工作的重中之重。各級黨委和政府在領導農村工作中，一方面要始終堅持“一主三化”方針，大力推進新型工業化和農業産業化，發展縣域經濟，促進農業增效和農民增收；另一方面，要始終堅持以改革促發展，把深化農村各項改革、解決制約農村發展的體制和機制性問題放在突出重要的位置。與第一個階段相比，新階段改革涉及的情況更複雜，任務更艱巨。各級領導幹部要深入學習和貫徹落實胡錦濤同志關於“多幹群眾急需的事、多幹群眾受益的事、多幹打基礎的事、多幹長遠起作用的事”的重要指示，堅持科學發展觀和正確的政績觀，從實踐“三個代表”重要思想、保持黨的先進性、提高黨的執政能力、全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的高度，充分認識推進農村綜合改革的重大意義和它的艱巨性、複雜性、長期性，增強緊迫感、責任感和使命感，堅定不移地把農村各項改革不斷推向深入。
二、積極穩妥地推進鄉鎮綜合配套改革
溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上講話時指出，從明年開始，農村稅費改革將進入新的階段，改革的重點將轉向以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制等為主要內容的配套改革。農村綜合改革涉及面很廣，從我省的情況看，當前工作的重點是繼續推進鄉鎮綜合配套改革。去年以來，省委、省政府對這項重大改革多次進行部署，先後出臺了一系列政策性文件，但各地工作進展情況不平衡，與省委、省政府的要求還存在一定的差距。鄉鎮綜合配套改革情況相當複雜，實施中面臨的困難和問題很多。對於這項重大改革，市州主要領導必須親自抓在手上。總的原則是鄉鎮黨政機構改革應抓緊進行，但對鄉鎮事業單位改革不搞一刀切，不規定統一的時間進度，具體實施進度和操作步驟取決於各級領導思想是否統一、認識是否一致，取決於各地是否有內在動力。如果沒有統一的思想認識而草率從事、倉促上陣，必將帶來多方面的問題。在遵循上述原則的前提下，各地今年要繼續積極穩妥地做好兩個方面的工作：
第一，嚴格執行鄉鎮黨政機關機構改革的各項政策。鄉鎮內部機構設置、黨政領導交叉任職、領導職數配備和人員編制確定，省裏已經作出了明確的規定，各地必須嚴格執行省裏的有關政策，不得擅自突破。公務員的競爭上崗，應在具有公務員身份的人員中進行，不應違規實行提前退養等政策，精簡工作可以和選調優秀幹部到村黨支部任職相結合。黨政機關分流人員的公務員身份應予保留，應關心他們的生活，努力發揮他們的作用，並嚴格按政策發放生活費。對於公務員自願要求辭職的，應給予支持和鼓勵，這方面的具體政策由各縣（市、區）研究確定。對公務員不能採取買斷分流辦法，公務員的社會保障也不能比照企業人員的辦法，應隨著全國統一的公務員社會保障制度的建立，逐步考慮和實施。
第二，穩步推進鄉鎮事業單位轉制和人員分流工作。鄉鎮事業單位機構編制情況很複雜，人員身份五花八門，供養渠道各不相同，財政供給範圍和形式也很不規範，特別是人員膨脹的問題十分突出。長期以來，受計劃經濟體制的影響，鄉鎮事業單位是興辦農村公益事業、提供農村公共服務的單一主體，與農民的生産和生活息息相關。事業單位改革既是鄉鎮綜合配套改革的重點，也是改革的難點，一方面要堅決推進改革，另一方面要保證農村公益事業、公共服務健康發展、不能削弱。考慮到鄉鎮事業單位改革的複雜性，省委、省政府對事業單位轉制和公益服務模式沒有作出統一規定，而是結合各地的實踐探索，總結了委託服務制、定崗服務招聘制和縣級行政主管部門派出制三種形式。具體採用哪種形式，由市州或縣（市、區）決定，一個市州或一個縣（市、區）對一種行業採取一種形式。前不久，中央領導同志強調要鼓勵和支持地方在推進鄉鎮機構改革中，積極探索，勇於創新。但是，無論具體形式如何確定，鄉鎮事業單位轉制和人員分流均應堅持以下原則：
一是合理區分公益性事業和經營性事業，實行分類管理。公益性事業應由財政保障經費，經營性事業應強化自我發展能力，逐步走向市場。二是必須按照“公開、公平、公正”的原則，通過競爭上崗的方式確定從業人員。從業人員一般不採取公務員的管理方式，應實行合同聘用、動態管理，這樣有利於增強責任感，有利於進行績效考核，也有利於改進服務質量、提高服務效率。在競爭上崗中，對骨幹技術人員特別是國家大中專學校畢業分配到鄉鎮工作的技術人員，應給予一定的政策傾斜。三是要建立養老保險制度。對於鄉鎮事業單位人員，首先要認真進行清理，界定身份，凡未經縣（市、區）一級辦理組織人事錄用手續和勞動用工手續而進入事業單位的人員，不能作為財政支持辦理的養老保險對象，經過批准的人員才能納入事業單位養老保險的範圍。對符合條件的鄉鎮事業單位人員的養老保險，省財政將通過適當的形式給予支持。四是要慎重實行解除勞動關係。各縣（市、區）對解除勞動關係必須在本人自願的前提下，量力而行，並嚴格按照省裏的政策規定給予經濟補償。五是要保證農村公共服務事業經費。事業單位轉制後，各級政府用於農村各項事業發展的經費只能增加，不能減少。同時，要普遍推行“以錢養事”的辦法，公益性服務由政府購買，實行規範的合同管理。要理順縣鄉公共管理和公共服務職能，縣級行政主管部門負責制定事業發展規劃，擬訂各項服務規範，建立服務績效考評指標體系，並與鄉鎮一起搞好考評工作；鄉鎮政府與服務組織簽訂服務合同，並負責組織實施具體服務項目。服務費用必須在服務對象對服務質量簽署意見、有關部門按合同進行績效考評後才能支付。省財政對實行“以錢養事”新機制的鄉鎮，經有關部門組織考核評估、驗收合格後，安排一定的資金，專項支持農村公益事業發展。對改革不到位、驗收不合格的鄉鎮，不予安排支持經費。
三、開展財政與編制政務公開試點工作
編制管理形同虛設，縣鄉兩級機構膨脹、人員臃腫，是一個十分突出的問題，其後果之一，就是迫於機構、人員等方面的支出壓力，挪用財政專項資金，直接損害群眾利益。另一方面，人員過多，勢必影響經濟發展，這是發展環境差、發展速度慢的重要原因。推行財政與編制政務公開，對縣鄉機構設置、行政事業單位人員編制和直接涉及群眾利益的財政專項資金實行公開化管理，置於社會監督之下，有利於增強人員編制管理的透明度，從而有效控制編制、減編減人，降低財政供養系數，減輕人民群眾負擔；有利於增強財政資金分配的透明度，防範各種違紀違規行為的發生，保證將財政資金用到人民群眾需要的地方。財政與編制的公開化管理，是關係人民群眾利益的重大課題，是關係發展的重大課題，是關係政權建設的重大課題。省財政廳、省編辦要研究制定實施方案，並負責抓好試點工作；各市州今年要選擇一個縣（市）進行試點，為全省全面開展這項工作積累經驗。
今年的試點要著重解決三個方面的問題：一是落實縣鄉兩級編制管理實名制。各部門、各單位必須將行政編制和事業編制區分開來，並逐一將編制落實到人；在此基礎上，所有黨政機關、全額撥款事業單位以及具有行政管理與行政執法職能事業單位的人員編制情況，按現狀在網上公開，超編的按超編情況公開，逐步創造條件，消化超編人員。二是實行部分財政專項資金分配和使用情況公開制。對涉及群眾切身利益的財政專項資金的分配管理，在網上公開，接受群眾監督。要主動向社會公開財政專項資金的分配政策和分配結果，到人頭的專項資金，要公示初選享受對象；到項目的財政專項資金，要公開項目立項情況和驗收情況。三是要研究制定辦法，解決大量增加非領導職務的問題。一些地方為騰出實職多安排或提拔幹部，違反有關規定，大量增加非領導職務數量，按一刀切的年齡，將擔任領導職務的幹部轉任非領導職務。這樣做既起不到減人的作用，也達不到減支的效果，甚至助長了幹部使用中的不良風氣，是一種很不正常的現象，必須採取措施予以制止。
推行財政與編制政務公開，既涉及到眾多行政事業單位人員，也涉及到傳統思維方式、管理模式和工作習慣的轉變，實施起來難度很大，有的同志存有顧慮，有畏難情緒。但我們必須看到，對於這一關係到政權建設、執政能力建設的重大問題，絕不能回避，更不能推諉，總要找到解決的辦法。如果一屆拖一屆，拖到何時休？這是一項事關長遠的基礎性工作，做不到位就無法向歷史、向群眾交待，非做不可，必須下決心推進。
四、認真落實農村土地二輪延包政策
依法完善農村土地二輪延包工作，妥善解決好土地承包經營中的歷史遺留問題和當前農村改革發展中出現的新矛盾，是保障農民土地承包經營合法權益、穩定農村土地承包關係、促進農村發展、維護農村穩定的重要舉措。省委、省政府研究制定了政策，也進行了部署。目前這項工作總體上進展順利，但也存在一些值得重視的問題。思想上存在的主要障礙：一是認為完善農村土地承包關係會影響到規模經營；二是認為村集體的土地所有權沒有得到充分體現。具體操作中，有的地方“大翻兜”調整土地，重新分配或以村為單位大範圍調整；有的地方對外出務工人員只明確承包權、不落實到具體地塊，確權不確地；有的地方將延包與化債挂鉤，個別村預留機動地過多，突破了政策界限。
做好土地二輪延包完善工作，首先要解決思想認識上的問題，在此基礎上，嚴格按照中央精神和省裏的有關政策規定，及時糾正操作中的偏差。應該看到，土地規模經營必須建立在明晰的土地承包關係和規範的土地流轉制度之上，否則就沒有法律基礎，也不可能長期穩定。依法完善土地承包關係，正是為了形成穩定的規模經營格局。完善二輪延包工作涉及到的局部土地調整，短期內、一定範圍內可能會影響到目前的經營格局，但長遠上與規模經營並不存在矛盾，而是有利於實現長期穩定的規模經營。各級領導幹部要處理好短期和長期的關係，對操作中涉及到的具體矛盾和問題，要耐心細緻地做好村組幹部和農民群眾的思想工作，不能強制命令，更不能因工作方法簡單而激化矛盾。要通過創造性地工作，找到“雙贏”的辦法。有關部門要儘早研究制定農民承包土地的流轉辦法，特別是對流轉程序要作出明確的規定，以促進農村土地依法、自願和有償流轉。
實行家庭承包經營制度後，農村土地集體所有權如何實現，是一個需要重視和研究解決的問題，但這需要一個過程，要教育、説服基層幹部，首先解決好關係農民群眾利益的問題。一些地方把完善二輪延包工作與化解村級債務挂鉤，實質上涉及到村集體土地所有權能否體現及如何體現的問題，當前不應這樣操作。農村債務問題情況複雜，各地要按照省裏已經明確的政策和辦法逐步化解。這裡要特別強調的是，各地一定要採取切實措施，堅決制止發生新的鄉村債務。國務院就此提出了“約法三章”：一是各地一律不得對鄉鎮下達招商引資的指標；二是鄉鎮政府一律不得舉債搞建設；三是鄉鎮政府一律不得為經濟活動提供擔保。各地務必嚴格遵循這些禁令，不得違背政策；違者必須嚴肅處理。
五、切實抓好農村小型公益設施建設
針對當前農村基礎設施薄弱、農業綜合生産能力較低、農民生産條件和生活環境落後的現實，必須在加大各級政府投入力度的同時，積極引導和鼓勵農民對直接受益的小型基礎設施建設投工投勞。溫家寶總理也明確要求我省在這方面多作探索，多想辦法。考慮到我省的實際情況，省委、省政府經過反復研究，決定建立農村小型基礎設施建設的農民投工投勞制度。省政府擬訂了《關於引導和鼓勵農民對直接受益的小型基礎設施建設投工投勞暫行辦法》，規定了農民投工投勞的範圍、限額、辦法、程序和管理辦法。這個辦法是個探索，我們相信這個辦法符合農民的根本利益，會得到廣大基層幹部和大多數群眾的支持。能否建立起規範、有效的投工投勞制度，取決於各地是否嚴格遵循省裏《辦法》確定的範圍、限額和程序辦事。如果各地不按《辦法》規範操作，就必然會破壞掉這個制度。一定要按照限定數量、規範程序、約束內容的要求，把好事辦好。對違反政策和程序的，各級都要從嚴查處。在完善農民投工投勞制度的同時，各級政府要切實按照建立公共財政框架的要求，進一步調整支出結構，不斷增加對農村基礎設施建設的投入；各級、各部門要積極配合，逐步整合、歸併財政涉農專項資金，推行“打包”使用方式，集中財力解決制約農業和農村經濟發展的突出問題。
六、重視基層民主政治建設
加強基層民主政治建設，是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政基礎的重要內容，也是維護人民群眾根本利益、密切黨群幹群關係的重要途徑。各地要結合農村綜合改革和第二批先進性教育活動，大力推進鄉村兩級的民主政治建設。要改進鄉鎮黨政領導幹部和村級“兩委”選拔任用方式，在總結和規範的基礎上，在鄉村兩級換屆選舉中全面推行“兩推一選”，不斷擴大黨員和群眾在幹部推薦、考察、選舉、罷免等環節中的民主，加強黨員和群眾對領導幹部的民主監督。要健全完善鄉鎮政務和村務公開工作，進一步規範公開的內容和形式，切實保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。要高度重視即將進行的全省第六屆村民委員會換屆選舉工作，切實加強領導，充分發揚民主，嚴格依法選舉，引導選民真正把思想好、作風正、有文化、有本領、熱心為群眾服務的人選進村民委員會。要嚴肅紀律，依法辦事，加強監督，堅決糾正和查處選舉中的違紀違法行為。要不斷完善村民自治的各項制度，用制度規範村幹部和村民的行為。
(本文發表時略有刪節)
