全面落實科學發展觀 做好新時期就業和社會保障工作

黃菊

    近幾年，黨中央、國務院堅持用科學發展觀統領經濟社會發展全局，在加快經濟發展、深化企業改革、促進結構調整的同時，下大力氣抓好勞動和社會保障工作，取得了很大的成績。就業局勢基本穩定，社會保障“安全網”逐步加強，為經濟持續較快增長、社會和諧穩定發揮了十分重要的作用。2005年，國務院先後下發了《關於進一步加強就業再就業工作的通知》、《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》和《關於大力發展職業教育的決定》，進一步完善了就業和社會保障的有關政策，為做好今後一個時期的就業和社會保障工作打下了堅實的基礎。

    一、做好新時期就業和社會保障工作意義重大

    這幾年就業和社會保障工作的主要成績，可以概括為五個方面：一是實現了“兩個確保”，保障了廣大離退休人員和2800多萬國有企業下崗職工的基本生活，穩住了人心。目前，國有企業下崗職工絕大部分已經走出再就業服務中心實現了再就業。企業離退休人員待遇水平穩步提高。二是促進就業再就業的政策體系初步形成，勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的機制不斷完善，職業教育工作進一步加強。“十五”期間，全國城鎮就業人數增加4200萬人，連續三年超額完成中央確定的就業再就業工作的目標任務。三是社會保障體系更加完善，保障能力顯著增強。養老、失業、醫療、工傷、生育保險覆蓋範圍不斷擴大。2005年，5項保險基金總收入接近7000億元，比2000年翻了一番還多，支撐能力顯著提高；同時，作為中央政府的戰略儲備，還積累了1900多億元的全國社會保障基金。四是不斷總結經驗，深化改革，加強制度建設。在東北三省開展了完善城鎮社會保障體系試點，個人賬戶從“空賬運行”轉入“實賬積累”；國有企業下崗職工基本生活保障制度實現向失業保險制度“並軌”。此外，還制定了協調勞動關係、完善社會保險體系和維護勞動者權益的一系列法律法規。五是形成了領導重視、部門協調、政策到位、落實有力的工作機制。

    中央提出，“十一五”時期要繼續以科學發展觀統領經濟和社會發展的各項工作。科學發展觀的本質內涵，就是要以人為本，實現全面協調可持續發展。做好勞動保障工作，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的就業再就業、社會保障、勞動權益維護等問題，是以人為本的直接體現，也是構建社會和諧的堅實基礎。我們一定要認識到勞動保障工作在新時期經濟社會發展全局中的重要地位和作用，增強做好工作的責任感和緊迫感，開拓進取，在“十一五”期間把勞動保障工作提高到一個新水平。

    我們要看到，隨著改革發展的不斷深入，人民群眾對勞動保障工作會提出越來越高的要求；同時，一些深層次的矛盾也會逐漸凸顯出來，工作難度會越來越大。就業方面，今後三到五年，是我國勞動年齡人口增長的高峰期，下崗失業人員再就業的攻堅期，農村富餘勞動力轉移的加速期，就業再就業壓力非常集中。勞動力總體素質相對偏低的問題更加突出，技能人才短缺，遠不能適應新型工業化和提高自主創新能力的要求。社會保障方面，面臨著老齡化、城市化和就業方式多樣化的壓力。人口老齡化速度加快，養老保險資金長期平衡壓力巨大，若不實施有效改革，恐怕難以為繼。社會保障覆蓋範圍比較窄，不少困難群眾缺乏基本的社會保障。在工業化、城市化的過程中，農民工、失地農民的社會保障問題日漸突出。國有、集體企業職工逐年減少，民營經濟、個體經濟從業人員以及靈活就業人員大量增加，社會保障制度必須適應新的就業結構。在勞動關係和收入分配方面，勞動合同制度基礎薄弱，協調機制還不健全，收入分配關係尚未完全理順，一些法律法規未得到較好落實，執法力量薄弱，侵害勞動者合法權益的情況在一些地方和企業仍然大量存在，有些還比較嚴重。

    解決這些問題，出路在改革，關鍵在發展。在新的歷史時期，要以擴大就業、完善社會保障體系、理順分配關係為著力點，集中力量解決好歷史遺留問題和當前存在的突出問題，並積極探索長效機制，實現勞動保障事業的可持續發展。國務院在深入分析經濟形勢、總結多年經驗、廣泛聽取意見的基礎上，兼顧當前與長遠，連續發佈了關於就業再就業、養老保險制度改革、職業教育3個重要文件，充分體現了黨中央、國務院對勞動保障工作的高度重視。各級黨委和政府要站在全局、發展的角度，深刻領會國務院重大決策的意義，準確把握這些決策中深化改革、完善政策、創新機制、協調推進的內涵，認真抓好落實。

    二、繼續實施積極就業政策，堅持不懈地做好就業再就業工作

    2002年9月，黨中央、國務院下發了《關於進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，奠定了我國新時期積極就業政策的基礎。三年來，促進就業再就業的政策體系在實踐中不斷豐富發展，運行機制不斷成熟，日漸深入人心，為促進就業再就業和保持就業局勢的穩定發揮了重要作用。《關於進一步加強就業再就業工作的通知》是對原有政策的繼承和發展，把主要政策再延續三年，集中力量解決體制轉軌遺留的下崗失業人員的再就業問題，同時為建立市場經濟條件下促進就業的長效機制打下基礎。做好新時期就業和再就業工作，要抓好“四個結合”：

    一是發展經濟與擴大就業緊密結合。經濟發展是帶動就業的“火車頭”。必須堅持在發展中解決就業問題，實現經濟增長與擴大就業的良性互動。近年來，我國國民經濟保持平穩快速發展，增長勢頭良好，為進一步做好就業再就業工作奠定了基礎。在繼續保持經濟穩定增長的同時，要特別注意實行更加有利於擴大就業的發展戰略，通過優化産業結構、所有制結構和企業結構，增強對就業的拉動能力。在發展資本、技術密集型産業的同時，也要繼續扶持一批勞動密集型産業，解決基本的民生問題。從近幾年的情況看，民營經濟已經成為吸納就業的重要力量，應採取有針對性的措施，促進和引導民營經濟的發展，鼓勵他們多創造就業崗位。第三産業尤其是生産性服務業有很大發展空間，吸納就業能力強，應當大力發展。各種形式的靈活就業所佔比重越來越大，勞動關係、社會保障要適應這一發展趨勢，做好相應的引導、配套工作，使其健康發展。

    二是解決歷史遺留問題與建立長效就業機制緊密結合。今後幾年，就業工作還處在新舊體制的轉軌時期，重點還是“再就業”。國有、集體企業下崗失業人員再就業問題尚未完全解決；企業重組改制、關閉破産中職工安置的任務仍很繁重；部分困難地區、困難企業、困難群體的就業問題尤為突出；已經實現再就業的人員，也有相當一部分就業還不穩定。對於這些經濟體制轉軌帶來的歷史遺留問題，政府要切實負起責任，投入必要資源，繼續採取直接、有效的扶持政策和援助措施，幫助他們儘快實現比較穩定的再就業。爭取再用兩三年的時間，基本解決就業方面的歷史遺留問題，為建立市場化就業機制奠定基礎。同時，進一步探索市場經濟條件下政府促進就業的政策措施，為就業機制的轉換預做準備。

    從長遠發展看，市場要發揮勞動力資源配置的基礎性作用。對新成長勞動力和農村富餘勞動力，要按照市場經濟條件下競爭就業的要求，引導他們提高素質，自主就業和創業。政府的責任，主要是加強教育和培訓，完善市場機制，改善就業和創業環境。尤其是東部沿海地區，要集中力量建立健全市場化就業機制，以市場就業為導向，以提高勞動者素質為重點，逐步形成城鄉一體化的勞動力市場。要探索市場經濟條件下調控失業的辦法，在有條件的省市搞好適當擴大失業保險基金支出範圍試點，更好地發揮失業保險促進再就業的功能。

    三是促進就業與職業教育緊密結合。當前，我國技術工人中技師、高級技師只佔4％，遠遠不能滿足需求。在長江三角洲、珠江三角洲等經濟發達地區，高技能勞動力短缺問題已經比較突出。加強職業教育工作，提高勞動者的就業能力和技能水平，改善勞動力素質結構，不僅是擴大就業、提高就業質量的根本，而且是産業結構優化升級、提升自主創新能力的基礎。職業教育必須堅持以就業為導向，擴大就業必須以提高勞動者素質為根本，二者要以勞動力市場為核心，緊密結合起來。發達的勞動力市場，不僅可以提高勞動力資源配置的效率，而且會對職業教育産生引導作用。有了準確的市場信息，培訓機構才有可能面向市場，按需辦學；才有可能為勞動者量身訂制，開發符合個性特點的培訓內容和培訓方法，提高培訓的實用性和有效性。勞動力市場是市場化就業機制、市場化教育培訓機制的基礎，一定要抓住這個關鍵環節，抓好市場建設，為社會提供優質、高效、免費的供求信息。財政部門也要給予支持。職業教育涉及到勞動保障部門、教育部門、行業企業，地方政府要搞好統籌協調，發揮多方面的積極性。企業是職業教育成果的“最終用戶”，要引導和支持高級技工學校、技師學院和職業院校與企業合作辦學。要創新培養機制，廣泛動員社會各方面的力量積極辦職業培訓，加快建立政府出資購買培訓成果、政策引導社會參與、公辦民辦共同發展的職業培訓新格局，為勞動者提供更多更好的培訓産品。

    四是中央和地方兩個積極性緊密結合。就業再就業工作，直接責任在地方，主要工作要依靠地方來做。最符合國情、最有生命力的政策、辦法，都是基層幹部群眾在實踐中創造並逐步完善的。中央政府的責任，在於確定大政方針，明確目標任務，總結各地經驗，對地方尤其是困難地區提供必要的財力支持。《國務院關於進一步加強就業再就業工作的通知》提供的是一個基本的政策框架，政策體系是開放的，鼓勵地方圍繞解決本地區的突出問題，制定更有針對性的政策措施，拿出操作性強、真正能見實效的實施辦法。要充分發揮國務院就業工作部際聯席會議的作用，加強調查研究，隨時發掘新鮮經驗，不斷豐富、發展就業再就業政策。

    三、進一步完善企業職工基本養老保險制度

    1997年，國務院決定建立全國統一的企業職工基本養老保險制度。8年來的實踐表明，“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度模式是成功的，比較合理地均衡了企業、職工、政府的負擔，體現了公平與效率的統一。但也面臨著一些問題，如個人賬戶一直“空賬”運行，預籌積累、防範老齡化風險的作用沒有發揮出來；基本養老金計發辦法的約束激勵機制不強，職工繳費積極性不高等。為了解決這些問題，國務院決定進一步完善企業職工基本養老保險制度。

    第一，擴大做實個人賬戶試點，實現養老保險制度的可持續發展。養老保險涉及人數多，基金規模大，歷史負擔重，資金平衡週期長，對國民經濟和社會穩定的影響舉足輕重。所以，國務院把完善養老保險制度作為今後一個時期社會保障制度改革的重中之重。養老保險制度面臨的最大挑戰，是人口老齡化。基數大、速度快、高峰期持續時間長，是我國人口老齡化的重要特徵。而且，我們是“未富先老”，人口老齡化對經濟發展的壓力更加突出。應對人口老齡化，關鍵是要轉換籌資模式，未雨綢繆，預留積累，儘量減輕老齡化高峰時期的財政壓力。這也是世界主要國家養老保險制度改革的共同取向。

    逐步做實個人賬戶，是黨中央、國務院經過深思熟慮、反復權衡之後作出的重大決策。我國經濟保持了快速健康發展的勢頭，我們相信後人會比我們辦法更多，財政經濟狀況更好。但是，社會保障是關係到經濟和社會長遠發展的重大問題，必須及早謀劃。我們還是要負起這一代人的責任，為逐步完善養老保險制度做好現在的工作。目前，我國經濟持續快速增長，財政收入連年增加，抓住這一有利時機，拿出一些資金，建立養老保險可持續發展的機制，是功在當代、惠及子孫的事情。在實施步驟上，既要積極，又要穩妥，充分考慮各方面的承受能力。在總結東北三省試點經驗的基礎上，國務院已經決定，今年再選擇8個省份擴大試點，兼顧東、中、西部地區，進一步總結經驗。擴大試點的原則方案，已經國務院批准。確定為試點的地區，要認真做好測算工作，抓緊制訂實施方案，落實地方配套資金，準備組織實施。

    第二，改革基本養老金計發辦法，建立有效的激勵約束機制，計發辦法是養老保險制度的核心內容之一。通過這項改革，把繳費年限長短、繳費基數高低、退休年齡早晚與基本養老金待遇水平更緊密地挂鉤，更好地體現了權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，不僅有利於促進職工積極參保繳費，也有利於基金的平衡。計發辦法改革在吉林、黑龍江兩省試點中已經取得了初步的效果，增強了制度對參保繳費的激勵約束作用，得到了企業和職工的認同。計發辦法改革涉及職工的切身利益，社會各界高度關注，而且技術性很強，各地須週密測算，研究制定穩妥的過渡辦法，保證新老政策平穩過渡，待遇水平合理銜接。

    第三，進一步擴大養老保險覆蓋範圍。2005年底，全國參加養老保險的人數已經達到1.74億人，比“九五”末增加了3800萬人。但應當看到，隨著經濟結構調整和就業方式多樣化，原來以國有、集體企業為主要對象的養老保險制度面臨著新的問題。國有、集體企業職工減少，非公有制經濟從業人員、城鎮個體勞動者和靈活就業人員大量增加，他們中的大多數還沒有納入養老保險制度。因此，《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》把擴大覆蓋範圍作為今後一個時期的重點任務，明確規定城鎮個體工商戶和靈活就業人員都要參加養老保險。同時，對這些企業和職工的繳費基數、繳費比例進行了適當調整，以更好地符合他們的實際情況和需要。做好擴面工作，不僅是擴大繳費人群、緩解資金收支矛盾的措施，更是適應就業結構變化，維護廣大勞動者社會保障權益的需要。各地要本著實事求是、適當靈活的原則細化和落實這些政策，加大工作力度。

    第四，不斷加強管理服務。完善養老保險制度，要堅持完善政策與加強管理並重，改變重政策、輕管理的傾向，不斷提高管理服務水平，使政策落到實處，使新機制充分發揮效應。各級社會保險經辦機構要完善規章制度，統一技術標準，規範業務流程，實現規範化、信息化、專業化管理。要按照以人為本的原則加強服務窗口建設，普遍開展人員培訓，提高政治和業務素質，改進服務質量。要健全內部控制和外部監督機制，強化基金徵繳，做到應收盡收；加強基金管理，有效防範風險，確保基金安全。要進一步加強街道社區勞動保障工作平臺建設，加快公共老年服務設施和服務網絡建設，提高退休人員社會化管理服務的水平。

    四、進一步調整財政支出結構，支持勞動保障事業發展

    近年來，財政工作成就顯著，預算連年超收，國家財力不斷增強，財政管理更加規範，公共財政體制日益完善。各級財政對勞動和社會保障事業投入也逐年增加。“十五”時期，全國財政用於就業和社會保障方面的支出年均增長16.3％，佔總支出的比重也提高到2005年的11％。其中，中央財政對基本養老保險基金的補助支出從1998年的20億元增加到2005年的545億元，累計達到2826億元。2003年至2005年，中央財政在每年保持國有企業下崗職工基本生活保障補助資金100億元規模不變的基礎上，3年共安排再就業資金239億元。“十一五”期間，財政用於就業和社會保障方面的支出還將大幅度增加。財政投入的持續增加，為實施積極就業政策和完善社會保障制度，提供了有力的資金保障。同時，各級財政部門不斷完善財務管理制度，積極推進績效考評，勞動保障資金的使用效益不斷提高。

    財政是政府履行職能的物質基礎，財政支出結構的調整，是國家大政方針的直接體現，數字就是政策。增加就業再就業和社會保障支出，是履行政府職能、建設公共財政的重要方面。同時，擴大就業、建立健全社會保障體系，也有利於推動公共財政體制建設。提高勞動力素質，千方百計擴大就業，有利於促進經濟結構戰略性調整，有利於轉變經濟增長方式，有利於增強國家競爭力和經濟發展後勁，從長遠看也有利於促進財政收入的穩定增長。加強社會保障體系，有助於改善居民心理預期，擴大消費需求，拉動經濟增長，強化公共財政建設的經濟基礎。各級財政要繼續調整和優化財政支出結構，一如既往地加大對就業再就業和社會保障的支持力度，從更好地促進就業再就業、提高勞動者素質和加強社會保障的現實需要，考慮資金的安排使用。勞動保障部門要在用好資金、建立機制上下功夫，花了錢要換來更好的機制，逐步建立起更加科學、高效的就業政策和社會保障制度體系，提高財政資金的使用效益。

    五、做好新時期的就業和社會保障工作，必須切實加強對勞動保障工作的領導

    黨中央、國務院十分重視勞動保障工作。國務院先後下發一系列重要文件，明確目標任務，制定政策措施。各級政府要真正把思想和行動統一到中央決策上來，把這項工作納入經濟社會發展總體規劃，擺上重要議事日程。首先，把勞動保障工作擺到政府工作更加重要的位置，加強領導和協調。做好勞動和社會保障工作，是各級黨委和政府的重要責任。各地區、各部門必須加強對這項工作的領導，統籌協調有關方面，形成合力，抓出成效。這幾年，在工作中摸索出一些行之有效的辦法，如層層落實目標責任制、把勞動保障工作指標列入政績考核等，要繼續堅持，不斷完善。其次，抓緊制訂配套措施。勞動和社會保障工作十分具體，各地區經濟發展水平、工作基礎千差萬別，面臨的情況、問題各不一樣。大政方針中央統一決策，但具體落實必須依靠地方同志發揮積極性、創造性，因地制宜，解決實際問題。第三，抓好當前工作。國務院已經確定，2006年就業再就業工作的目標任務仍是“95146”，即城鎮新增就業900萬人以上，實際下崗失業人員再就業500萬人，其中“4050”人員100萬人，城鎮登記失業率控制在4.6％以內。各地區須抓緊部署落實。

    促進就業再就業、建立健全社會保障體系，是社會主義市場經濟條件下政府的重要職能。做好這兩項工作，涉及億萬群眾的根本利益，不僅具有十分重要的政治意義，而且是調節收入分配，擴大國內需求，促進國民經濟持續穩定增長的治本之策。在新的歷史時期，繼續做好就業和社會保障工作，仍然具有十分重要的現實意義。就業和社會保障工作任務艱巨，寄託著人民群眾的殷切期望。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照黨中央、國務院的部署和要求，兢兢業業，紮實工作，加強勞動和社會保障工作，為全面建設小康社會作出新的更大的貢獻。