回良玉副總理在全國集體林權制度改革
現場經驗交流會上的講話

（2006年8月25日）

　　在全黨全國掀起認真學習《江澤民文選》、進一步貫徹“三個代表”重要思想熱潮之際，在實施“十一五”規劃、推進社會主義新農村建設開局之年，在農村綜合改革深入推進、集體林權制度改革取得積極成效之時，繼國家林業局和有關方面在福建成功舉辦全國集體林權制度改革高峰論壇之後，這次又在江西井岡山召開全國集體林權制度改革現場會，總結交流集體林權制度改革試點經驗，研究安排全國集體林權制度改革工作，既十分重要，又非常及時，也很有意義。昨天，我到江西新幹縣、泰和縣等地實地考察了林改情況，詳細了解了林改流程，認真聽取了基層幹部群眾對林改的反映，與會代表也到泰和縣、遂川縣進行了現場觀摩學習。剛才，福建、江西、遼寧三個率先開展集體林權制度改革的省，全面介紹了改革進展情況、基本做法和主要經驗。通過參觀考察和大會交流，我們既掌握了很多情況，也學到了很多經驗，既很有收穫和啟示，也很受教育和鼓舞。下面，我講三點意見：

　　一、充分認識集體林權制度改革的重大意義

　　深化改革是推進經濟社會發展的動力之源，制度創新是激發經濟利益主體積極性和創造性的根本法寶。針對集體山林歸屬不清、權責不明、經營機制不活、産權流轉不規範等制約林業發展的深層次矛盾和問題，近年來，福建、江西、遼寧、浙江等省率先開展了以“明晰産權、放活經營、減輕稅費、規範流轉”為主要內容的集體林權制度改革，取得了階段性的顯著成效，受到了廣大農民的熱烈歡迎，得到了社會各界的普遍讚譽，形成了加快推進改革的強勁勢頭。實踐證明，這項改革是順應發展規律、順乎農民意願、合乎農村實際的重大創舉，是加快林業發展、振興林區經濟、富裕廣大林農的根本途徑，也是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的有效舉措，必將對我國經濟社會發展産生重大而深遠的影響，必將載入中國農村改革發展的史冊。

　　第一，集體林權制度改革是農村家庭承包經營制度的豐富和完善。我國的改革從農村發端，農村的改革從“大包乾”開始，“大包乾”又從調整土地政策入手。實踐證明，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度，是改革開放以來我國農村所進行的最重大的改革，是農村經濟社會發展最強大的動力。這是農村的基本經營制度，也是黨在農村政策的基石。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是林業重要的生産要素，是農民重要的生活保障。推進集體林權制度改革，是在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權交給農民，讓農民依法享有對林木的所有權、處置權、收益權，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，使林業生産關係適應林業生産力的發展，進一步解放和發展農村生産力。這是農村土地制度改革在林地上的拓展和發展，是家庭承包責任制在林業上的豐富和完善，是把家庭承包責任制從耕地延伸到林地。當前，推進農村體制機制創新、活化農村各種生産要素、活躍農業農村經濟方面要做的工作很多，集體林權制度改革無疑是一項重要的內容。

　　第二，集體林權制度改革是農業發展空間的拓寬和延伸。我們講的大農業，包括林業這個重要的産業門類。但長期以來，我們更多地是在耕地上做文章，現在全國耕地平均復種指數已達128%，許多地方高達200%以上，個別地方甚至超過300%，這就説明我們對耕地精耕細作的程度已達到了相當高的水平。今後，耕地的潛力還要繼續挖掘，但同時也必須做好耕地之外的其他廣大國土資源的文章。根據有關資料測算，目前我國18億畝耕地的畝均産出水平（增加值）約為686元，但60億畝草原畝均産出只有20元，42億畝大陸架漁場畝均産出只有24元，而42.7億畝寶貴的林地資源畝均産出也只有22元。差距是問題所在，也是潛力所在，進一步挖掘林地生産潛力，大有可為。推進集體林權制度改革，有利於把資金、技術、勞動力等各種生産要素，引向林業，引向林區，引向林地，不斷開發林業的生態、經濟、文化等多種功能，增加生態産品和林産品産出，豐富食品和工業原料供給，從深度和廣度兩方面延展林業生産經營的範圍和領域，拓展林業的多樣性和多功能性。

　　第三，集體林權制度改革是促進農民增收的機遇和途徑。25億畝集體林地，是發展農村經濟的一筆寶貴資源，也是促進農民增收的一筆巨大資産。但目前林業對農民增收的貢獻水平還較低，與林業所擁有的資源、與林業所應有的産業地位還很不相稱。通過推進集體林權制度改革，把林地資源進一步開發好、利用好、保護好，有利於多方位、多層次地拓寬農民的就業渠道和增收空間。一是通過擴大農業作業面、延長林産品産業鏈，可以使農民實現就業增收；二是通過強化集約經營、規模經營和産業化經營，提高林地的産出水平，可以使農民實現效益增收；三是通過減免稅費、政策優惠，可以使農民實現讓利增收。福建南平、三明等實行林改的重點林區，農民收入已經有一半來自林業。江西去年林改對農民的政策性讓利達11.27億元，全省農民林業現金收入同比增長41%，今年上半年農民來自林業的人均收入達到360元。

　　第四，集體林權制度改革是增強林業競爭能力的支撐和手段。一個産業的壯大和發展，根本是要靠市場機制。只有面向市場調整林業結構，才能不斷提高林業的素質和效益；只有充分調動市場主體的經營積極性，才能不斷提高林業的綜合生産能力和經營水平。推進集體林權制度改革，從本質上説，是要把市場機制充分引入林業經濟，明晰産權關係，明確市場主體，培育市場體系，規範市場交易，使林業具備內在的發展活力，建立起良性的發展機制。從集體林權制度改革的實踐看，推進集體林權制度改革後，農民普遍大幅度增加了對林地的投入，優化了林種結構，提高了林産品産量和效益。林權明確了，還有利於促進林地使用權和林木所有權的流轉，進一步優化配置林業生産要素，全面盤活林業資源，充分釋放林地、物種、勞動力等生産資料的巨大潛能。同時，集體林權制度改革也吸引了很多工商企業進入林業，通過發展林業的産業化經營，健全和壯大了林業産業體系。圍繞集體林權制度改革，適應林業發展的需要，林業部門也普遍轉變了職能，強化了服務，增強了對林業的管理能力和對市場的調控能力。

　　第五，集體林權制度改革是持續改善生態環境的舉措和保障。從發達國家、歷史經驗和林改地區的實踐看，要保護好森林生態，光靠堵和禁是不行的，應當用更積極的辦法，在加強必要管理和調控的前提下，在開發中保護，在發展中保護，實現用和育的良性互動。應當樹立這樣一種觀念，産權越是清晰，責任越是明確，培育才越能有效，管護才越能到位。有的同志講，山定權、人定心、樹才能定根，我看很有道理。過去林權不清，用育關係處理不好，林木資源蓄積量增長就很緩慢。佔全國林地60%的集體林地，目前森林蓄積量每公頃平均只有50多立方米，而全國平均水平是85立方米，世界平均水平超過100立方米，德國、法國等林業發達的國家最高達200～300立方米。通過集體林權制度改革，重塑林業微觀經營主體，讓農民吃下“定心丸”，有利於鼓勵農民多栽樹、栽好樹，從根本上調動農民植綠、愛綠、護綠的積極性。還要看到，商品林搞好了、搞活了，公益林才能減輕壓力，才能更好地得到保護。這一點，在林改試點地區已經得到了充分的證明，現在大家已普遍打消了林改會帶來亂砍毀林的擔心和疑慮。

　　二、準確把握集體林權制度改革的幾個重大問題

　　集體林權制度改革是農村改革的又一重大突破，政策性很強，操作難度較大，一定要準確把握，正確引導，統籌安排，精心組織。總的要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，深入貫徹黨的十六屆五中全會、中央一號文件和中央關於加快林業發展決定的精神，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，遵循林業建設特點和規律，圍繞“發展林業、振興林區、富裕林農”的目標，創新林業體制機制，轉變林業增長方式，促進林業又快又好發展，為推進社會主義新農村建設作出應有貢獻。推進集體林權制度改革，要重點把握好以下幾個方面：

　　（一）始終堅持兩條基本準則。深入學習《江澤民文選》，全面貫徹“三個代表”重要思想，指導“三農”工作具體實踐，必須堅持農村的基本經營制度，長期穩定黨在農村的基本政策；必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，不斷深化農村改革、創新體制機制；必須切實保障農民的物質利益、尊重農民的民主權利，這是“三農”工作的基本準則。全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，是中央關於加快林業發展決定的明確要求，是時代賦予林業發展的神聖使命。推進集體林權制度改革，必須遵循“三農”工作的基本準則，必須更好地履行時代賦予的使命。也就是説，當前的林權制度改革要堅持兩條基本準則：一是確保農民得實惠，二是確保生態受保護。這是推進林權制度改革的根本出發點和落腳點。農村任何改革最終都要體現為老百姓得利，“大包乾”之所以成功，就在於它實現了耕者有其田、耕者有其權、耕者有其利。老百姓最講實際，一項改革只有讓他們嘗到甜頭，他們才會投身和支持改革，改革才有堅實的群眾基礎，才能順利推進，才能真正持久。林業直接關係到山區、林區老百姓的切身利益，是他們維持生計的基本來源和實現增收致富的重要門路。推進集體林權制度改革，從開始的方案設計，到中間的組織實施，到事後的檢查評估，都要把農民是否得到實惠作為一條基本考慮。總之，對農民該給的利益要給足，該減的負擔要減夠，該搞的服務要搞好，真正使集體林權制度改革成為惠及千家萬戶的德政之舉和民心工程。另一方面，林業不僅僅是一項十分重要的基礎産業，它還是一項最具生態功能的公益事業，具有十分突出的生態、經濟和社會三大效益，關係著國家的生態安全和經濟社會可持續發展。所以，推進集體林權制度改革，絕不能犧牲生態，更不能以破壞生態為代價。這是集體林權制度改革必須堅守的一條底線。把管護森林資源與農民自身利益直接挂鉤，變少數人管理為多數人護林，從根本上和長遠看有利於生態保護和建設，有利於生態效益的發揮。但如果考慮不週，把握不好，防範不力，也可能造成一些不利影響。這在歷史上是有過教訓的，必須引起高度重視。集體林權制度改革一旦推出，具體辦法可以隨著實踐發展不斷完善，但改革方向和基本政策不能隨便搖擺，要切實穩定農民的經營預期。同時，要妥善處理改革中出現的矛盾和糾紛，對借改革之機強行流轉山林、與民爭利的行為要堅決糾正，對亂砍濫伐林木、亂佔濫徵林地的行為要堅決制止。從各地改革試點實踐看，推進集體林權制度改革，在實際工作中，還要堅持依法辦事、分類指導、統籌兼顧和穩定第一等原則。

　　（二）正確處理兩大重要關係。集體林權制度改革涉及多種利益主體和各方面的利益，但最基本的是要處理好集體與農民、管理與放活兩大關係。集體林權制度改革後，集體仍然是林地所有者代表，農戶擁有林地使用權和林木所有權，林地是農戶增收致富的重要生産資料，也是集體壯大經濟實力的一個重要來源。因此，在集體林權制度改革過程中，必須妥善處理好集體與農民的利益關係。改革首先要保證農民的利益，要堅持讓利於民的原則，確保讓農民多得利、得“大頭”。同時，對集體也要保證其必要、合理的權益，引導集體主要通過搞好社會化服務、多渠道盤活各種林産資源，來分享林業發展的收益，壯大集體經濟實力。林業是産業，但也是特殊産業，林木是商品，但又是特殊商品，推進林權制度改革，既要放又要管。放就是要發揮市場機制配置林木資源的基礎性作用，讓生産經營者有利可圖，願意增加林業投入，但又不能一放了之，必須加強指導，有序進行。管就是要彌補市場的缺陷，依法治林、依法護林、依法興林，守住生態安全的底線，但也不能沿用過去的老辦法來管理，而要適應市場經濟、林權改革和分戶經營的新形勢、新要求，創新林業管理機制，探索新的管理模式。總之，在推進林權制度改革的過程中，要立些規矩，做到放而有序、活而不亂、管而不死。

　　（三）緊緊把握兩個關鍵環節。推進集體林權制度改革需要做好各個方面、各個環節的工作，但關鍵是兩點：一個是林權界定，一個是農民決策。集體林權制度改革最重要、最核心的內容，就是要對林地和林木進行確權。確權越明確、越細緻越好，這個基礎打牢了，改革進程就會順暢，留下的隱患就會少，改革也才能夠最大限度地取得成效。確權是一項很複雜、很細緻的工作，既要考慮現實，又要考慮歷史；既要照顧國家、集體的權益，又要照顧林場、農民的權益；既要紮實做好有關技術性基礎工作，又要注意制定好面上的基本政策規範。開展確權，要依據《農村土地承包法》及其他法律政策的規定，堅持公正、公平、公開的原則，合理制訂確權方案，細化具體操作辦法。對已經明確的林權，只要實踐證明行之有效，絕大多數群眾滿意，就應予以堅持，不能打亂重來、借機收回或無償平調。要依法簽訂林權承包合同，及時開展林權登記，切實維護農民權益。要堅持依法、有償、自願的原則，建立規範有序的林木所有權、林地使用權流轉機制。農民群眾是集體林權制度改革的參與主體、受益主體，也是決策主體、監督主體。一切為了群眾、一切依靠群眾，是做好農村工作的法寶，也是搞好集體林權制度改革的法寶。林權分不分、怎麼分、什麼時候分、分到什麼程度，都要由農民説了算。地方各級政府應當做好有關組織領導、政策引導和服務協調工作，但一定要注重保障農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，不能包辦代替，更不能行政命令、強制推行。

　　（四）認真抓好兩項重要改革。一是主體改革，即明晰産權和經營主體。這是集體林權制度改革的主體內容，是基礎、是核心，要集中力量抓緊抓好。二是配套改革，即管理體制變革和運行機制創新。這是集體林權制度改革的一項重要內容，也是改革能否取得成效的一個重要保證。必須圍繞林業確權這一主體改革，因地制宜、因勢利導地推進各項配套改革。要及時調整和完善財政稅收、金融保險、科研推廣等支持政策，為集體林權制度改革和林業發展創造良好的外部環境。林業系統自身要加快推進林業分類經營改革，改進林木採伐管理制度和辦法，強化林業綜合行政執法，促進集體林權制度改革成果的鞏固發展，促進經濟社會與林業的協調發展。要加快林業社會化服務體系建設，培育專業合作組織和仲介機構，搞好行業自律管理，有效開展市場信息、護林防火、防病治蟲、優良種苗、農資機械等多方面服務。要完善林業法律法規，根據林改需要及時制修訂有關法律法規，為集體林權制度改革提供有力的法制保障。

　　三、切實加強對集體林權制度改革的組織領導

　　集體林權制度改革是林業工作的一項重要任務，也是“三農”工作的一件大事。地方各級黨委、政府要切實加強領導和指導，確保集體林權制度改革順利推進。

　　（一）高度重視，精心組織。林改地區和有關部門必須從統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的高度，充分認識農村集體林權制度改革的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感，把這項改革工作真正列入重要議事日程，精心組織，週密部署，積極穩妥地加以推進。要切實加強對林改工作的組織協調和統籌指導，明確目標、分解責任、細化任務、制訂措施、抓好落實。各級領導幹部要深入基層，摸清林情，了解民意，加強對基層的指導和服務，幫助他們解決改革中遇到的各種矛盾和問題。各級發展改革、財政、國土、農業、司法、民政、監察、稅務、金融等有關部門要密切配合，通力協作，支持推進集體林權制度改革。各級林業部門更是責無旁貸，要切實履行職責，發揮好主管部門的作用，認真做好改革的各項基礎工作。

　　（二）做好方案，抓好落實。要在充分調查研究的基礎上，切實制訂好林權制度改革的意見和方案。既要明確總體目標，又要定好具體政策；既要進行長遠部署，又要提出階段安排；既要下功夫制訂好改革方案，又要花力氣抓好組織實施。地方各級政府和有關部門要切實加強對林改地區改革方案的指導、審核和把關。改革決策和改革方案確定後，要統一思想和認識，發動幹部和群眾，及時加以部署和安排。要注重試點示範和典型引路，不斷摸索路子，積累經驗，完善政策，以點帶面。要加強督促檢查，把各項改革政策和保障措施落實到位。要妥善處理林權糾紛，嚴肅改革紀律，確保林改地區社會穩定。

　　（三）總結經驗，完善政策。福建、江西、遼寧、浙江等集體林權制度改革先行地區，在許多方面進行了積極探索和大膽創新，為各地推進改革積累了有益經驗。各地要不斷總結和推廣林改地區的好經驗、好做法，不斷探索推動工作的新思路、新途徑。林業有生産週期長、生態功能顯著等自身特點，集體林權制度改革總體看還處在起步階段，有些問題我們可能暫時還看不清，今後在推進改革過程中，要密切跟蹤新動態，敏銳發現新情況，及時解決新問題，妥善處理新矛盾。儘管一開始不可能就把所有問題都估計到，把改革方案制訂得十全十美，但我們也要盡可能考慮週全一些，把可能出現的問題估計得充足一些，把各項工作措施和應對預案準備得充分一些，確保集體林權制度改革的順利健康推進。

　　（四）加強宣傳，搞好動員。集體林權制度改革是一項涉及面廣、政策性強、工作量大的綜合改革，加強政策法規和改革方案宣傳十分必要。要通過各種新聞媒體，通過幹部培訓、張貼告示、發放小冊子和“明白紙”等多種形式，廣泛宣傳改革的意義、方針、政策和方案，把政策真正交給基層和農民，讓每個幹部清楚，使每個農民明白。改革方案實施前，要做好動員工作，搞好釋疑解惑，統一幹部群眾的思想認識，確保集體林權制度改革地區的生産發展和社會穩定。

　　最後，再強調一下森林防火工作。今年以來，我國東北、華北、西南等地先後出現了20～50年不遇的嚴重乾旱，森林火災頻繁發生，重特大火災時有發生。今年5月下旬，我們成功地撲滅了發生在內蒙古、黑龍江的三起特大森林火災。這是黨中央、國務院正確領導的結果，是人民解放軍指戰員、武警部隊官兵英勇奮戰的結果，是各部門通力協作的結果，也是廣大林業戰線幹部職工頑強拼搏的結果。事實再次證明，林業系統的幹部職工，是一支黨和人民信得過、靠得住、過得硬、特別能戰鬥的隊伍。當前，西南、西北部分地區旱情仍在發展，森林火險氣象等級居高不下，再過十幾天，東北、內蒙古林區就要進入秋季防火期，防火形勢依然嚴峻，防火任務相當艱巨。對此，我們務必時刻保持高度戒備，決不能有絲毫麻痹，決不能有絲毫鬆懈；務必始終堅持常抓不懈，不斷提高森防應急能力，不斷提高森防保障水平。要做到領導責任到位、監測預警到位、工作措施到位、部隊佈防到位、物資儲備到位、應急保障到位，實現火患早排除、火險早預報、火情早發現、火災早處置，努力保障人民生命財産安全和國家森林資源安全。

　　在推進社會主義新農村建設的開局之年，積極穩妥地推進集體林權制度改革工作，意義重大，任務艱巨。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，全面貫徹落實科學發展觀，解放思想，振奮精神，開拓進取，紮實工作，努力開創林業工作新局面，為建設社會主義新農村作出更大的貢獻！