大規模實施保障性安居工程逐步完善住房政策和供應體系
李克強

    保障性安居工程是一項重大的民生工程，也是完善住房政策和供應體系的必然要求。大規模實施保障性安居工程，是黨中央、國務院作出的重大決策，是當前和今後幾年政府工作的一項重要任務。實施好這一重大民生工程，關係經濟社會發展全局，惠及廣大人民群眾。要進一步提高認識，明確方向，理清思路，完善政策，把保障性安居工程建設各項任務落到實處。

    一、大規模實施保障性安居工程意義重大

    2008年底，為應對國際金融危機衝擊，黨中央、國務院確定了進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的十項措施，其中第一項就是加快保障性安居工程建設。兩年多來，在各地區、各有關部門和有關方面共同努力下，全國保障性安居工程建設取得重大進展和明顯成效。一是住房保障體系逐步完善。加快了廉租住房建設，全面推動了城市和國有工礦等棚戶區改造，突出了公共租賃住房發展，初步形成了保障性安居工程體系。二是建設力度持續加大。2008年四季度至2010年末，開工建設保障性住房和棚戶區改造住房1300萬套，竣工800萬套；其中2010年開工590萬套，竣工370萬套，是歷年來建設進度最快的一年。三是政府投入大幅增加。全國保障性安居工程完成總投資累計超過1.3萬億元，其中中央財政和預算內投資1300多億元，地方政府也大量投入。國家還明確了稅費優惠、土地供應等措施，使保障性安居工程支持政策逐步完善。四是經驗逐步積累，認識不斷提高。各方面積極探索、開拓前進，形成了有效做法，達成了基本共識，為大規模實施保障性安居工程建設打下了基礎。五是廣大群眾得到了實惠。上千萬戶住房困難家庭搬進了新居，感受到黨和政府的溫暖，保障性安居工程成為重大民心工程。同時應當清醒地看到，我國保障性住房建設起步時間不長，住房保障的覆蓋面不大，今後一個時期解決困難群眾基本住房的任務十分繁重。必須高度重視，堅持不懈地做好這項工作。

    保障性安居工程是“十二五”時期保障和改善民生的標誌性工程，也是當前和今後幾年經濟工作的硬任務。“十二五”規劃綱要確定，未來五年建設保障性住房、棚戶區改造住房3600萬套，其中2011年開工建設1000萬套。大規模實施保障性安居工程，是推動科學發展、加快轉變經濟發展方式的具體實踐，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。

    大規模實施保障性安居工程，是管理通脹預期、保持經濟平穩較快發展的重大舉措。當前我國經濟發展總體形勢是好的，呈現穩健有力的增長勢頭，但發展面臨的環境依然十分複雜，其中一個突出矛盾是價格上漲壓力加大。國際上糧食、礦産品等大宗商品價格高位震蕩，原油價格突破100美元/桶，新興經濟體面臨較大的輸入型通脹壓力；國內勞動力等要素成本上升，流動性規模較大。一季度居民消費價格、工業品出廠價格漲幅較高。針對這些情況，在處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期關係的過程中，要把穩定物價總水平作為宏觀調控的首要任務。近年來，部分城市房價上漲較快，有的城市房屋租賃價格也明顯上升，給群眾改善住房條件帶來很大壓力，成為社會廣泛關注的焦點問題之一。需要指出的是，住房價格如果持續過快上漲，容易形成房地産“泡沫”，帶來潛在的或現實的金融風險，擾亂乃至破壞經濟正常循環。在這個問題上，國際上有不少深刻教訓，日本經濟長期低迷，美國發生“次貸”危機，都與房地産“泡沫”有關，應當引以為戒。當前和今後一段時期，在我國大規模建設保障性安居工程，既可以增加住房有效供應，分流商品住房市場需求，還可以穩定群眾住房消費預期，對市場起到“鎮靜劑”的作用，有利於管理好通脹預期，把經濟平穩較快發展的好勢頭保持下去。

    大規模實施保障性安居工程，是保障和改善民生、促進社會和諧穩定的必然要求。不斷提高人民群眾生活水平和質量，是改革發展的根本目的，也是我們一切工作的出發點和落腳點。現階段，在人們衣食住行等基本生活需求中，溫飽問題已基本解決，但住的問題還比較突出。住房是人的生存之所，發展之基。古人講，“宅者人之本”、“人因宅而立”。現在説，安居才能樂業。住的問題解決了，群眾生活就更有奔頭，就業創業也就更有信心。改革開放以來，我國住房發展取得了巨大成就，群眾住房條件總體上得到顯著改善。近幾年，通過推進棚戶區改造、公租住房、廉租住房等保障性住房建設，又解決了一大批低收入家庭的住房困難問題。但也要看到，目前住房困難家庭數量仍然比較大。特別是在城市、工礦等棚戶區裏，還有不少工業化初期形成的簡易住宅，大多是危房，缺乏供水、排污、取暖等生活設施，冬天漏風，夏天漏雨，巷道狹窄，環境臟亂，不能滿足群眾基本生活需求。同時，由於一些城市房價收入比較高，不少新就業職工、新畢業大學生以及外來務工人員住房條件很差，又出現了新的住房困難群體。居者有其屋，是千百年來的社會理想。通過政府保障和政策支持，解決困難群眾的基本住房問題，是國際上的通行做法。在發達國家，住房保障覆蓋面通常在25%—40%甚至更高。作為社會主義國家，我們更應加快實施保障性安居工程，讓困難群眾早一點實現安居。推進保障性安居工程建設，必然要增加政府投入，這實質上是通過加強公共服務，對收入進行再分配，對中低收入住房困難家庭實行 “托底”。這種做法順民意、解民憂，有利於紓緩群眾困難，調節收入分配關係，使人民共享發展成果；有利於體現公平正義，化解社會矛盾，促進社會和諧穩定。

    大規模實施保障性安居工程，是轉變經濟發展方式、調整經濟結構的有效途徑。擴大內需是我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針，也是轉變經濟發展方式、提高增長質量效益的內在要求。保障性安居工程建設一頭連著發展，一頭連著民生，既能增加投資，又能帶動消費，對擴內需、調結構、轉方式具有重要作用。政府增加保障性安居工程建設支出，可以發揮乘數效應，發揮房地産業鏈條長的作用，帶動大量社會資金投入住房建設，促進相關産業發展。群眾有了新居，要進行裝修，購買傢具、電器和其他生活用品，還會直接擴大消費需求。解除居住的後顧之憂後，居民的消費信心和能力也會增強，從而增加其他商品的即期消費。還要看到，推進保障性住房建設，不僅對全局發展有利，而且對地方發展有利。更重要的是，這有利於當地群眾安居樂業，有利於推進社會和諧。此外，一個城市如果人居環境差，還會影響市容市貌，影響投資與發展環境，影響城市長遠發展。近年來，我國不少城市通過實施保障性安居工程特別是推進棚戶區改造，既解決了貧困人口集中成片居住的問題，促進了社會結構優化，又改善了城市環境和形象，吸引各類生産要素集聚，有利於實現産業再造和經濟轉型，起到“建設改造一片、帶動提升一方”的作用。

    二、完善保障性安居工程體系是健全住房制度的重要內容

    對住房屬性和功能的認識，直接關係到住房制度的完善。應當認識到，住房既具有商品屬性和經濟功能，更具有民生屬性和社會功能。現階段在我國發展住房，必須平衡好住房的經濟功能和社會功能，更加突出民生屬性，把滿足群眾的基本居住需求放在首要位置。要通過完善保障性安居工程體系，促進住房市場平穩健康發展，形成符合社會主義市場經濟要求的住房體系和住房制度。

    （一）把政府保障和市場供應結合起來，健全住房供應體系。實現廣大人民群眾住有所居，是構建和完善住房制度的根本目的。改革開放30多年特別是近10多年來，經過不斷改革探索，我國以住房為主的房地産市場快速發展，居民住房條件不斷改善，目前城鎮人均住房面積已達30平方米以上。實踐證明，城鎮住房市場化改革極大地調動了各方面投資建設住房的積極性，極大地改善了群眾的住房條件，主要依靠市場滿足群眾多層次的住房需求這一方向是正確的，是符合發展社會主義市場經濟要求的。今後，應當繼續發揮市場配置資源的基礎性作用，使多數居民能夠通過購買住房或市場租房滿足住房需求。同時應當看到，商品住房市場不可能解決所有群眾的基本居住問題。住房是價值量很大的消費品，低收入家庭甚至一些中等偏下收入家庭經濟能力弱，不具備在市場上購房或租房的條件，需要政府履行公共服務職能，保障這些家庭的基本住房條件。對此，務必在思想上有清醒認識，在實際工作中認真對待。總之，應當堅持“兩條腿”走路，形成政府保障和市場機制結合的住房供應體系。

    首先，在政府保障方面，要大幅度增加供給，擴大保障性住房覆蓋面。近些年來，我國在大力發展商品住房的同時，越來越重視困難家庭的住房保障問題，住房保障覆蓋的人群逐步擴展，保障方式日益豐富。但總的來看，住房保障體系還不完善，保障性住房所佔比重還較低，目前尚不到城鎮住房的7%，相當多的住房困難群眾還沒有得到保障。“十二五”規劃提出，今後五年這一比重將提高到20%左右。這既考慮了需要，又考慮了可能。從國際經驗看，一些發達國家都經歷過大規模建設公共住房的階段，以緩解住房結構性短缺狀況。如英國在二戰後的5—6年間，主要城市的政府建房數量接近同期建房總量的80%。從國內情況看，我國正處於城鎮化快速發展的時期，城鎮人口每年增加1000多萬，流動人口較多，住房總量不足、結構不合理的問題十分突出，亟須增加保障性住房供應規模。同時，國民經濟保持平穩較快發展，財力物力明顯增強，有條件也有能力加快保障性住房建設步伐。應當指出，大規模實施保障性安居工程，甚至在短期內保障性住房供應量超過商品住房供應量，是加快解決群眾住房困難的現實要求，也是履行政府保基本職責的必要舉措。這既不是回到福利分房的老路，也不會改變以商品住房為主的發展方向。

    同時，在商品房市場領域，既要尊重市場規律，又要搞好政府調控，增加住房供給。市場是有局限性的，房地産市場更具其特殊性。住房是不可移動的，局部地區供需矛盾無法通過區域外增加供給來調節，這使得房地産市場具有很強的地域特徵，局限性比一般商品市場更為明顯。近幾年，部分地區投機投資性住房需求膨脹、房價上漲過快，就印證了這一點。解決這個問題，必須加強市場調控和監管，著力遏制投機投資性需求，使商品房市場成為滿足群眾合理住房需求為主的市場。同時，積極增加中低價位、中小戶型普通商品住房供給，促進住有所居。

    總之，對多數居民的多層次住房消費需求，還是靠市場供應，但政府也要依法對市場進行合理調控；政府還要履行保基本的職責，採取多種方式對部分住房困難群眾予以保障。

    （二）以發展公共租賃住房為重點，實施好保障性安居工程。近年來，我國保障性安居工程步伐明顯加快。當前和今後一段時期，需要在實踐中繼續積極探索，創新發展理念、模式和路徑，逐步完善住房政策，健全住房保障體系。

    推進保障性安居工程建設，要加快公共租賃住房發展步伐，使其逐步成為保障性住房的主體。近幾年來，通過棚戶區改造等措施，我國城市低收入住房困難家庭的解困面不斷加大，困難群眾住房條件得到明顯改善或看到了希望。現在比較突出的問題是，部分中低收入居民既不住在棚戶區也不符合申請廉租住房條件，又沒有能力通過市場購房改善居住條件，處在“夾心層”的位置。幫助這部分群眾解決基本住房問題，是一個亟待破解的課題。在一些發達國家，公租住房是解決中低收入居民住房的重要渠道。如在德國、英國、澳大利亞等國，公租住房佔保障性住房的比重很高，佔城市全部住房的比重也在20%以上；有的國家還通過立法規定公租住房佔城市住房總數的比重，這些做法值得借鑒。公租住房具有租金水平較低、租賃關係穩定、配套設施完善等優點，能夠適應“夾心層”群體的住房需求。從我國國情和當前需要出發，實施保障性安居工程，需要加快發展公租住房。同時，由於小戶型住房房源嚴重不足，當前發展公租住房應以“補磚頭”為主、“補人頭”為輔，儘快多渠道增加房源，努力緩解供需矛盾，隨著形勢變化再逐步調整完善保障性住房的供應結構。發展公共租賃住房，可以通過新建、改造、購買等多種方式籌集房源。同時，繼續增加廉租住房供應，向低收入家庭提供低租金住房。具備條件的地方，可以考慮將廉租住房與公租住房並軌，實行同一保障房源，對不同的保障對象實行不同的租金標準。

    推進棚戶區改造，是保障性安居工程的重要任務。目前，在城鎮和國有工礦區、林區、墾區，還有不少集中連片的棚戶區，居住著上千萬家庭、幾千萬群眾。他們對棚戶區改造翹首以盼，對改善住房條件寄予厚望。應進一步加快改造步伐，解決好這些群眾的住房困難問題。對其他多種類型的保障性住房，則應在規範管理的基礎上，因地制宜地發展。此外，還應按照統籌城鄉發展的要求，實施好遊牧民定居工程，逐步擴大農村危房改造試點，讓更多的群眾享受住房改善的實惠。

    三、推進保障性安居工程建設的基本思路

    通過幾年來的實踐，我國住房保障工作在一些基本問題和實施路徑上形成了比較明確的思路，為大規模地開展保障性安居工程建設打下了好的基礎。完成今年和“十二五”時期的建設任務，要堅持和完善這些思路，促進保障性安居工程建設步入良性循環軌道。

    一是保障基本需求。我國土地等資源相對不足、生態環境脆弱，現階段需要住房保障的對象又比較多，因此必須從國情國力出發，重點保障群眾的基本住房需求。保基本應當是提供小戶型、齊功能、質量可靠的住房。一些地方把公共租賃住房戶型面積確定在40平方米左右，體現了保基本的原則。日本等一些國家，經濟發展水平高，但住宅戶型並不大。在發展保障性住房乃至商品住宅時，都應合理確定戶型面積，注重發展省地節能環保型建築，同時充分考慮群眾的實際生活需要，保證必備的居住功能。應在小空間裏面做大文章，努力提高設計水平，合理配置住房內部空間，創造安全、適用、健康的居住環境。低收入家庭住房困難的形成，最主要的原因是收入低、就業不充分。對這些家庭提供保障性住房，還應考慮群眾就業、就醫、上學等多種需要，盡可能在交通便捷的區域選址建設，並逐步完善學校、醫院等配套的公共設施。

    二是引導合理消費。大規模實施保障性安居工程，既要大力增加住房供給，也要合理引導住房消費。實現住有所居，並非所有住房都由居民擁有産權，而是租房與購房並舉，能租則租、能購才購。現階段之所以大力發展公租住房，其重要目的是，在幫助中低收入家庭實現安居的同時，引導形成先租後買、梯度消費的住房模式。部分群體如新就業職工、新畢業大學生，收入水平可能並不低，但工作時間短、積蓄較少，面臨的是階段性住房困難，發展公租住房可以較好地解決他們的現實困難。

    三是加大政策支持。民生工程是政府主導的工程，也是民心工程。辦好民生民心工程，需要從政策上給予有力支持。首先，要加大財政投入力度。今年中央財政進一步增加了對地方建設保障性安居工程的補助資金，由去年的700多億元增加到1000億元以上。省級財政也要加大對市縣的補助力度，市縣財政要按照建設任務相應增加配套資金。其次，要多渠道籌集建設資金。大規模建設保障性安居工程，僅靠財政投入是不夠的，需要創新思路、完善政策，進一步拓展融資渠道。為此，應發揮保障性安居工程專用融資平臺作用，吸引金融機構貸款，調動企業投入建設的積極性等，滿足大規模建設保障性安居工程的資金需求。在這方面，只要政府支持到位、政策設計得好，就能吸引金融資金和社會資金。發展公租住房，應合理確定租金水平，建立健全租金動態調整機制，既使租住群眾能承受，又使融資主體有回報，實現可持續。再次，應加大土地政策支持力度。對公租住房、棚改房建設，要按規定實行土地劃撥方式供應。這既能降低建設成本和租金水平，又能增強融資的吸引力，還有利於逐步改變一些地方收入過於依賴土地出讓的狀況。土地供應要堅持民生優先，把寶貴的資源用在刀刃上，切實滿足保障性安居工程建設需要。同時，也要增加普通商品住房建設供地，為擴大住房有效供給提供支持。

    四是確保分配公平。這是大規模實施保障性安居工程的“生命線”，也是民心工程的關鍵。推進保障性安居工程建設，主要目的在於惠民生、促公平，使真正需要幫助的中低收入住房困難群眾受益。如果該保障的“落了空”，不該保障的“搭便車”，就會事與願違，甚至造成新的不公和社會矛盾。把保障性安居工程住房這一公共資源分配好管理好，必須從準入標準、審核程序、動態管理、退出執行等方面制定完備的政策制度。要強化住房分配監督管理，實行保障房源、分配過程、分配結果“三公開”，接受社會監督。還要做好人口、住戶、房屋、收入、就業等方面的基礎工作，掌握基本情況，推進信息共享。只有這樣，才能保證分配公平公正，做到以機制規範行為，以制度堵塞漏洞，使準入退出的結果讓社會信服、讓百姓滿意。對違反規則的，要嚴肅處理，追究責任。

    五是實現持續運轉。保障性安居工程是政府的職責，但在具體實施過程中，也要處理好政府與市場的關係，注重發揮市場機制的作用，使保障性安居工程既能如期完成建設任務，又能持續運轉。在項目實施中，要調動各方面參與投資建設的積極性，增加資源供給，提高資源配置效率。在住房建設中，要通過招投標等方式，選擇技術力量強、社會信譽好的企業進行開發，嚴格執行項目建設程序和建設標準，把保障性住房建設成經得起歷史和人民檢驗的優質工程。隨著保障性安居工程的持續推進，保障性住房的存量會越來越大，如何管理好、運營好這些住房，是一個需要重視的問題。在這方面，不能再走過去公房管理的老路。要積極探索委託管理、購買服務等多種方式，降低管理成本，提高管理和服務水平，使住房和公用設施保持良好的運行狀態。

    六是加強機制建設。行之有效的運行機制，是住房保障工作科學化、規範化的必備基礎。建機制，就是著眼于建立健全住房保障體系，從推進保障性安居工程的整個過程、各個環節加強機制建設。建機制，不僅需要事前做好頂層設計，形成一整套科學的制度和標準，還需要及時總結實踐經驗，不斷改進和完善，逐步把行之有效的做法上升為規章和規範。保障性安居工程總體上還是一個新生事物，地域性很強。在具體實施中，要堅持一切從實際出發，因地制宜、分類指導。在中央統一政策下，充分發揮各地的主動性和創造性，積極探索創新，完善操作措施，創造新鮮經驗，努力走出一條符合我國國情的保障性安居工程建設管理新路子。

    大規模實施保障性安居工程，目標任務已經明確，關鍵是狠抓落實。今年2月，受國務院委託，保障性安居工程協調小組與各省級人民政府簽訂了今年保障性安居工程工作目標責任書。按照中央要求，各地實施保障性安居工程，實行省級政府負總責、市縣政府抓落實的工作責任制度。各地區應當切實加強組織領導，迅速行動起來，進一步健全管理機構，制定工作計劃，公開建設目標，分解工程任務，落實責任制度，把各項工作抓緊抓實、抓出成效。實施保障性安居工程是一項複雜的系統工程，涉及面廣，政策性強。國務院各有關部門要繼續加強協調配合，指導地方落實好已有的政策措施，並根據實際情況進一步完善相關政策。監督考核是保質保量完成建設任務的重要抓手。國務院有關部門、地方各級人民政府要加強對保障性安居工程的督查考核，對資金和土地不到位、政策不落實、建設進度滯後的地方，實行約談問責。保障性安居工程建設資金是“濟困錢”，任何人、任何單位都不能碰資金安全這條“高壓線”。要切實加強對資金使用的督查管理，確保每一筆錢都真正用在紓解群眾住房困難上，對頂風作案者、違法違紀者要依法依紀嚴肅處理。

    解決群眾住房問題，既要加快保障性安居工程建設，又要促進房地産市場平穩健康發展，兩者不可或缺。搞好房地産市場調控，是當前的一項重要任務，也是一項長期任務。去年以來，為遏制部分城市房價過快上漲，國務院出臺了一系列加強房地産市場調控的政策措施，取得了初步成效，但成果尚需鞏固。各地區、各有關部門要堅決貫徹落實中央的精神，認真做好政策落實工作，著力遏制投機投資性購房，增加市場有效供給，規範市場運行秩序，加強市場預期引導，不斷鞏固和擴大調控成果。

    “十二五”時期大規模建設保障性安居工程，今年開工建設千萬套保障性住房和棚戶區改造住房，意義深遠、責任重大，這是對黨和政府執政能力、行政能力的重大檢驗。我們要統一思想、堅定信心，以只爭朝夕的精神、紮實有效的工作，打好這場標誌性重大民生工程的硬仗，完成大規模實施保障性工程的硬任務，造福廣大人民群眾，為促進經濟長期平穩較快發展與社會和諧穩定作出新的特有貢獻。

    （本文是根據中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在全國保障性安居工程工作會議上的講話整理形成的。） 

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《求是》雜誌發表李克強同志文章
《大規模實施保障性安居工程　逐步完善住房政策和供應體系》    

    新華社北京４月１５日電 ４月１６日出版的第８期《求是》雜誌，將發表中共中央政治局常委、國務院副總理李克強同志的文章，題目是《大規模實施保障性安居工程 逐步完善住房政策和供應體系》。

    文章重點論述了三個問題：一、大規模實施保障性安居工程意義重大；二、完善保障性安居工程體系是健全住房制度的重要內容；三、推進保障性安居工程建設的基本思路。 >>>詳細閱讀 

李克強在全國保障性安居工程工作會議上強調
加大投入完善機制公平分配 大規模實施保障性安居工程

    2月24日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在北京出席全國保障性安居工程工作會議並講話。 新華社記者 龐興雷 攝

    新華社北京２月２４日電  ２月２４日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強出席全國保障性安居工程工作會議並講話。他強調，要認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，大規模實施保障性安居工程，加大投入，完善機制，公平分配，保質保量完成今年開工建設１０００萬套的任務，努力改善群眾住房條件。 >>>詳細閱讀