實施脫貧攻堅工程
寧吉喆

    《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。對此，我們要深刻領會，認真貫徹，採取有效政策措施狠抓落實。

    一、充分肯定扶貧開發取得的顯著成就，清醒認識面對的突出問題

    改革開放30多年來，我國走出了一條中國特色減貧道路。在黨中央、國務院的領導下，我們先後實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，扶貧開發工作不斷深入。同時也要清醒看到，消除貧困任務依然艱巨。

    （一）過去五年扶貧開發工作取得新進展

    1.農村貧困人口大幅減少。2014年底，全國農村貧困人口為7017萬人，比2011年底減少5221萬人，平均每年減少1740萬人；貧困發生率為7.2%，比2011年下降5.5個百分點，年均下降1.8個百分點。上世紀70年代末以來，我國累計已有7億多人擺脫了貧困。中國農村貧困人口的比例，從1990年的60%以上，下降到2002年的30%以下，2014年下降到4.2%。中國已成為世界上最早實現聯合國千年發展目標中減貧要求的發展中國家，對全球減貧的貢獻率超過70%。今年以來，各地減貧工作力度明顯加大。年初《政府工作報告》提出的農村貧困人口再減少1000萬人以上的任務有望完成。

    2.貧困地區基礎設施和公共服務不斷完善。2011—2014年，國家集中連片特困地區新建農村公路124.12萬公里，貧困地區累計解決7852萬農村居民的飲水安全問題和354萬無電人口的用電問題，完成1565.4萬農村貧困戶的危房改造。2014年底，93.5%的鄉鎮和70.8%的建制村實現了交通通暢，100%的建制村和90%以上的自然村通上了電話。農村義務教育學生營養改善計劃、中等職業教育學生免學費政策在集中連片特困地區全覆蓋。貧困地區新農合參保率達98%以上，農村低保和基本養老保險全覆蓋。重點高校面向貧困地區定向招生人數從2012年的1萬人增加到2014年的5萬人。

    3.貧困地區經濟發展和農民增收步伐加快。2011—2014年，貴州、雲南、四川、湖南、廣西、河南等六個貧困人口最多的省區生産總值合計分別增長62.8%、55.7%、54.5%、51.4%、49.4%、46.2%，明顯高於全國36.3%的國內生産總值增幅。2014年貧困地區農村居民人均純收入6610元，達到全國農村居民人均水平的65.3%，比2011年提高了8.2個百分點，連續第三年實現了貧困地區農民收入增幅高於全國。2015年前三季度，貧困地區農民人均純收入增幅繼續高於全國平均水平。

    4.扶貧開發機制創新取得新突破。中央提出了精準扶貧的工作思路，摸清了全國貧困村、貧困戶底數，中辦、國辦出臺了《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》。探索建立了貧困縣考核和約束機制，健全了社會扶貧組織動員機制，完善了投入機制。各地省級財政扶貧投入預算從2014年的236.28億元增加到2015年的284.12億元，增長20.25%；中央財政2015年安排專項扶貧資金467.45億元，同比增長8%。

    （二）扶貧開發仍然是經濟社會發展最突出的短板

    1.貧困群體規模仍然較大。貴州、雲南、河南、廣西、湖南、四川六省區貧困人口均超過500萬，其中貴州達623萬；西藏、甘肅、新疆、貴州、雲南五省區貧困發生率超過15%，其中西藏達23.7%，全國重點縣和片區縣的貧困發生率平均達22.1%。

    2.扶貧開發難度越來越大。經過30多年來持續不斷的扶貧開發，未解決的都是難啃的“硬骨頭”。一些貧困者非殘即病，勞動能力弱。一些貧困家庭一窮二白，缺乏勞動力、勞動工具和安全住房、乾淨水等基本生産生活條件。一些貧困人口居住在深山區、石山區、高寒山區、沙化區和荒漠化區，扶貧難以見效。2011—2014年，我國減貧幅度分別為26.1%、19.1%、16.7%、14.9%，呈逐年下降趨勢。

    3.扶貧開發工作力度亟待加大。還存在扶貧認識不到位、措施不得力的突出矛盾。一些中西部貧困地方還沒有把脫貧攻堅作為主要任務。一些部門、單位和東部地方還沒有把扶貧濟困擺在應有位置。扶貧投入總量仍然不足、渠道比較分散、效率總體不高，面向貧困人口的普惠性金融服務機制還不健全。

    二、進一步明確“十三五”時期扶貧開發的總體要求

    扶貧開發事關全面建成小康社會，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關經濟平穩較快發展。確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，是我們黨向人民作出的鄭重承諾，是必須打贏的一場攻堅戰，必須提高思想認識，確立指導思想，確定總體目標。

    （一）明確當前和今後幾年扶貧開發的指導思想

    黨中央、國務院高度重視扶貧開發工作。黨的十八大以來，習近平總書記20多次就扶貧工作做重要講話，10多次到貧困地區調研考察，幾次專門召開扶貧開發座談會，發出到2020年農村貧困人口如期脫貧的動員令。李克強總理也多次就扶貧開發作出重要指示，多次深入貧困地區調研考察，連續兩年將減貧1000萬人以上列為政府年度工作目標。我們要全面貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞“四個全面”戰略佈局，推動共享發展，充分發揮政治優勢和制度優勢，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅持精準幫扶與區域開發緊密結合、扶貧開發與生態保護並重、扶貧開發與社會保障有效銜接，採取超常舉措，拿出過硬辦法，匯聚各方力量，攻克脫貧難關。

    （二）明確實施脫貧工程的總體目標

    目前，全國有14個集中連片特殊困難地區、592個國家扶貧開發工作重點縣、12.8萬個貧困村、2948.5萬個貧困戶、7017萬貧困人口，必須對症下藥、靶向治療。到2020年，要在經濟持續健康發展的同時，使我國現行標準（按2010年不變價計算，農民人均純收入2300元）下農村貧困人口實現脫貧，使貧困縣全部摘帽，使區域性整體貧困得到解決。穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，實現貧困地區農民人均可支配收入增幅高於全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。

    三、落實到2020年扶貧開發的主要任務和政策措施

    “十三五”時期，我國扶貧開發工作已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的衝刺期。時間緊迫，任務繁重，必須全力以赴，確保完成。

    （一）實施精準扶貧、精準脫貧

    我國區域發展很不平衡，貧困人口分佈在20多個省（區、市），扶貧脫貧必須因人因地施策，對有勞動能力的支持發展特色産業和轉移就業，對“一方水土養不起一方人”的實施扶貧搬遷，對生態特別重要和脆弱的實行生態保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫療救助保障，提高扶貧實效。

    1.發展特色産業脫貧。支持貧困地區科學制定特色産業發展規劃，鼓勵貧困村、貧困戶發展特色農産品及其加工業，深入實施鄉村旅遊扶貧工程，合理有序開發優勢能源礦産資源。為增強自我發展能力，對集中連片特困地區縣，實行中央、省、市財政全額返還縣級財政的政策；對片區外國家扶貧開發工作重點縣，實行中央財政全額返還縣級財政的政策。

    2.引導勞務輸出脫貧。加大勞務輸出培訓投入，繼續實施職業技能提升計劃，建立和完善輸出與輸入地勞務對接機制，引導農村貧困人口進入家政、物流、養老等領域就業。對貧困地區農民工返鄉創業給予政策支持。有能力在城鎮穩定就業和生活的有序實現市民化。

    3.實施易地搬遷扶貧。編制實施易地扶貧搬遷規劃，對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發地區的貧困人口，堅持群眾自願、積極穩妥的原則，因地制宜實行搬遷安置。初步統計，“十三五”時期需異地搬遷的貧困人口約1000萬人。要加大中央預算內投資和地方各級政府投入力度，創新投融資方式，多渠道籌集6000億元資金，促進搬得出、穩得住、有事做、能致富。

    4.實行社會保障兜底政策。實施健康扶貧工程，提高貧困地區基本醫療和公共衛生服務水平。把新農合大病保險支付、醫療救助等結合起來，使患大病者得到兜底保障。加大貧困殘疾人健康服務力度。實行低保政策和扶貧政策有效銜接，對貧困人口應保盡保。

    （二）擴大貧困地區基礎設施覆蓋面

    我國貧困地區多處於中西部、山區和邊陲地帶，自然條件複雜，基礎設施薄弱，必須進一步加強建設，因地制宜解決通路、通水、通電、通網絡等問題。

    1.加快貧困地區交通、水利、電力和互聯網建設。對連接貧困地區的國家鐵路網、國家高速公路網等重大交通項目建設要加快推動。對貧困地區重大水利工程和中小水利項目要強化建設。對貧困地區水電開發、農田改造升級、光伏發電工程要大力推進。加大“互聯網+扶貧”力度，加快實現貧困村寬帶網全覆蓋，實施電商扶貧工程，促進貧困地區大眾創業、萬眾創新。

    2.加強貧困地區生態保護、農村危房改造和人居環境整治。國家退耕還林還草、退牧還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙等重大生態工程，進一步向貧困地區傾斜。加大農村危房改造、農房抗震改造力度。推進貧困村生活垃圾處理、污水處理、農戶改廁、村莊綠化，推動農村環境綜合整治，支持山、水、田、林、路建設及小流域綜合治理。

    3.探索資産收益扶貧。探索對貧困人口實行資産收益扶持制度。對在貧困地區開發水電、礦産資源佔用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償。對財政扶貧資金和其他涉農資金投入一些項目形成的資産，考慮折股量化給貧困戶。

    （三）推進貧困地區基本公共服務均等化

    貧困地區與較發達地區的差距，在很大程度上表現在教育、衛生、文化、社保等基本公共服務上，必須著力縮小。

    1.提高貧困地區基礎教育質量。“扶貧需扶智”。要實施教育扶貧全覆蓋工程，讓貧困家庭子女都能接受公平的有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞。國家教育經費繼續向貧困地區、向基礎教育傾斜，“特崗計劃”“國培計劃”向貧困地區傾斜。在貧困地區率先實行普通高中免學費，建立保障農村學生上重點高校的長效機制。

    2.建立健全留守兒童和婦女、老人以及殘疾人關愛體系。對農村“三留守”和殘疾人進行全面摸底排查，建立信息管理和服務系統。加強對未成年人的監護和困境兒童福利保障，幫助特殊貧困家庭解決實際困難。加快建立健全困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。

    3.豐富貧困群眾文化生活。集中實施一批文化惠民扶貧項目，重點是廣播電視服務網絡、數字文化服務、鄉土人才培養、流動文化服務等。支持貧困地區挖掘保護、開發利用民族民間文化遺産和資源。文化事業經費向貧困地區傾斜。

    （四）實行脫貧工作責任制

    貫徹扶貧開發主要任務和政策措施，關鍵在落實責任。

    1.進一步完善中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制。強化脫貧工作責任考核。對貧困人口規模500萬人以上或貧困發生率15%以上的9個省區，真正把扶貧開發作為“一把手”工程來抓。對貧困縣重點考核脫貧成效，實行扶貧工作“一票否決”。同時，強化督察和問責，完不成年度扶貧任務的對領導幹部進行約談。加強貧困村黨支部建設。

    2.強化扶貧開發投入保障。加大中央和省級財政扶貧投入，中央財政繼續加大對貧困地區的轉移支付力度，中央財政專項扶貧資金規模每年保持較大幅度增長，一般性轉移支付資金、涉及民生專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區、貧困人口傾斜。國家在貧困地區安排的公益性建設項目，取消縣及縣以下以及西部地區連片特困地區地市級配套資金。整合各類扶貧資源，開闢扶貧開發新的資金渠道。鼓勵開發性、政策性、商業性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持，發揮互補作用。發行政策性金融債並給予財政貼息等優惠政策。實施扶貧小額信貸工程。保障扶貧開發用地。加大科技扶貧力度。貧困地區創業創新和服務的人員，在薪酬待遇、公務員錄用、職級調整、職稱評聘等方面給予特殊政策。

    3.健全東西部協作和黨政機關、部隊、人民團體、國有企業定點扶貧機制。東部地區增加對口幫扶財政投入，啟動實施東部強縣與貧困縣“攜手奔小康”行動。加強並改進黨政軍群部門和單位定點扶貧工作。深入推進中央企業定點幫扶貧困革命老區“百縣萬村”活動。激勵各類企業、社會組織、個人自願採取包乾方式參與扶貧，落實企業和個人扶貧捐贈稅前抵扣政策。擴大扶貧國際合作。把革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片貧困地區作為脫貧攻堅重點。 （作者係國家發展和改革委員會副主任）