簡政放權步入重心跨越新階段

簡政放權步入重心跨越新階段
——寫在國務院公佈第九批簡政放權措施之際

2013年以來持續的簡政放權、放管結合、優化服務，已經成為新一屆中央人民政府最鮮明的施政品牌，已經取得社會公認的改革成效，更好地激發了市場活力和社會創造力，有力助推了大眾創業、萬眾創新。2013年以來的簡政放權改革，由點及面，由淺入深，梯次展開，系統性關聯性逐步增強。2016新年伊始，國務院公佈了第九批簡政放權措施，標誌國務院簡政放權步入重心跨越新階段。

一、簡政放權：已經到了提高取消調整行政許可項目的“含金量”、提高簡政放權的總體社會效果的新階段

審批數量多的問題初步解決後，提高取消和調整行政審批項目等事項的“質量”，著力增強簡政放權改革的社會“獲得感”，是簡政放權新階段重心所在。

1.如何實現取消和調整行政審批項目等事項數量與質量的統一，一直貫穿于簡政放權的始終。

數量與質量是一對基本矛盾。基於當時行政審批項目數量多是矛盾的主要方面，2013—2015年的改革，優先解決審批多的問題，側重在減少數量上下功夫。2015年底，國務院已經取消下放行政審批項目586個，提前完成了本屆政府取消下放行政審批項目的“數量目標”。當前，社會更加關注取消調整行政許可事項的質量，更加關注“含金量”。當然，優先減少數量，並不是全然不顧質量，而是在減少數量中提高質量。國務院每一批取消和下放的行政審批事項中，都有“含金量”比較高的項目，只是與社會期望還有較大距離。在取消調整586項行政審批事項後，“含金量”更大的行政許可項目理應進入取消調整之列。

第九批13項取消行政許可項目全部屬於取消事項，且著力提高了“含金量”，“少而精”。

那麼，究竟如何判斷被取消的行政許可事項含金量高低？在學理層面有四大判斷標準。一、停止政府的微觀經濟干預，使市場在資源配置中起決定性作用，釋放企業活力與創造力。如，取消進入全國銀行間同業拆借市場審批，取消商業銀行跨境調運人民幣現鈔審核。二、創造了社會組織發揮積極作用的空間，激發了社會組織活力。如，取消甲級價格評估機構資質認定後，必然要求中國價格協會通過價格鑒證師水平考試，加強行業自律管理。三、政府部門從不該管的事前審批中解放出來，將稀缺資源聚焦於事中事後監管，提高治理能力。如，取消經營流通人民幣審批後,人民銀行根據人民幣正常流通秩序的需要,通過明確並可公佈可經營的流通人民幣範圍,加強市場監測等事中事後監管,規範市場主體依法經營。四、取消下放的行政審批事項涉及業務量、資金量、影響面的大小。另據了解，按照上述四個標準，需要依法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定才能公佈實施的19個擬取消行政審批項目，“含金量”可謂前所未有。

2.簡政放權必須通過“一套組合拳”才能充分彰顯其總體社會效果。

取消調整行政審批項目，在整個簡政放權改革中具有畫龍點睛的功效，但它代替不了簡政放權其他改革措施的作用。僅僅提高取消調整行政許可項目的“含金量”，難以增強社會的“獲得感”。取消調整行政審批項目只是行政審批制度改革一個起點，而行政審批制度改革是一條有著內在嚴密邏輯的實踐主線。在這條邏輯主線上至少包括科學配置行政審批權、實現行政審批標準化、網上審批、加強事中事後監管四個關鍵環節。“簡化政府、放開權力”是簡政放權的內涵，行政審批制度改革與其他關聯改革共同構成簡政放權的外延。其他關聯改革至少包括6項：減少收費、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、加強基礎性制度建設、減少資質資格許可和認定項目、清理減少評比達標表彰項目。這些改革關聯性強，均衡推進才能彰顯激發企業與市場活力的總體效果。

國務院公佈的第九批五類簡政放權措施中，被取消的束縛創業創新的部門行政許可只有13項，而關聯改革卻是濃墨重潑，足以顯示簡政放權改革的面在繼續拓寬。如繼續清理中央指定地方實施審批事項，在2015年已取消一批審批事項的基礎上，再取消納稅人申報方式核準、地方企業發行企業債券的部門預審等152項審批事項，便利企業投資和生産經營、促進就業、方便群眾辦事。如繼續清理審批仲介服務，採取取消或改由審批部門委託開展技術服務並承擔費用等方式，再清理規範192項仲介服務事項。如，此前已取消4批職業資格許可和認定事項的基礎上，再取消汽車營銷師、咖啡師、註冊人力資源管理師等61個事項。

二、放管結合：已經到了“以善管保寬放”“以善管促寬放”的新階段

進一步落實部門監管責任，創新監管方式，是新階段放管結合的重心所在。

如何實現簡政放權與完善政府事中事後監管之間的統一，一直貫穿于放管結合的始終。

“放”與“管”是一對基本矛盾。“善管”是“寬放”的充分條件。2013—2015年的改革實踐，取消下放行政事項具有數據指標的剛性要求，事中事後監管則相對彈性。“放”，真槍實彈；“管”，雲淡風輕。“放”已經進入破解難題的深水區，“管”只是進入開題的淺水區。目前，監管平臺依然碎片化，部門協同監管依然不是法定義務，依然習慣於重特大事故驅動型應急式監管、運動式監管，現代常態監管的“抓手”依然不多。2015年發生的一系列公共安全事故再次提醒，政府事中事後監管水平已經成為能否鞏固簡政放權改革成果、能否繼續深化簡政放權改革的先決制約條件。簡言之，以往，“寬放”對“善管”，現在實踐已經到了“寬放”依賴“善管”的地步。以服務之心行監管之權，以現代監管方式行監管之權，已經迫在眉睫了。政府事中事後監管，不能一味“溫良恭儉讓”，對危及公共安全的市場主體行為，“該出手時就出手”。

第九批取消行政許可事項，針對每一個取消事項都提出了相應的事中事後監管措施，特別是對於涉及公共安全的事項，部門都從風險防控的角度，加大監管力度。越是“含金量”高的取消項目，更多地體現出對部門事中事後監管的“依賴性”。如，取消進入全國銀行間同業拆借市場審批後，可能會有一些資信狀況不好，風險控制機制不完善、組織體制不健全的金融機構進入到同業拆借市場，由此帶來一定的市場風險。必須完善事中事後監管才能有效防控可能帶來的市場風險。一是完善以金融機構同業拆借限額和期限管理為主要內容的政策規定，進一步規範金融機構同業拆借業務，督促同業拆借中心加強管理和服務。二是進一步規範信息披露制度，督促市場成員加強信息披露。三是建立市場成員風險指標監測體系，由市場成員定期向人民銀行報送財務及監管及監管指標。四是督促同業拆借中心進一步做好一線監測和自律工作，發現異常和違規情況及時報告人民銀行。五是加強交易規範管理，對違規情況依法進行查處。可見，簡單的一項行政許可項目取消，由此帶來的事中事後監管並不簡單，取消後社會效果幾乎完全依賴環環相扣的嚴密市場監管。

三、優化服務：已經到了同步優化政府服務與仲介審批服務的新階段

切斷部門與審批仲介服務的利益關聯，改革完善相關體制，才是新階段持續優化服務重心所在。

優化服務無止境。就行政審批制度改革領域來説，優化政府服務與優化審批仲介服務，是一對基本矛盾。如何實現政府服務內容與服務形式的統一，一直貫穿于優化服務的始終。以往優化政府服務著力大一些，優化審批仲介服務著力小一些。群眾普遍感覺政府服務更加便利了，“進一家門辦一攬子事”，優化服務少跑冤枉路，但審批仲介服務更難纏了；政府部門的審批時限可預期了，相關審批仲介服務時限則不可預期；政府審批收費已經規範，而一些審批仲介服務收費卻是亂象紛呈。以往優化服務機制更加主動一些，改革服務體制更加被動一些。目前優化政府機制已經積累了相對豐富的經驗，在政府部門與仲介機構切實脫鉤方面至今還是“小腳女人走路”。表面上是“黑仲介”蠶食簡政放權改革成果，實質上是部門既得利益的延續、轉移與隱藏。

第九批簡政放權措施打出了一套“組合拳”，其中包括採取取消或改由審批部門委託開展技術服務並承擔費用等方式，再次清理192項仲介服務事項。此次清理後，原作為審批要件的仲介服務事項已經取消70%。對保留的仲介服務事項，有關部門將制定清單並向社會公佈。

四、依法行政與科學行政：已經到了“合理”與“合法”並重的新階段

從以往的“合理優先，兼顧合法”轉向“合理與合法並重”，已經是新階段依法推進改革的重心所在了。

公共行政中的“合理”與“合法”是一對基本矛盾。公共行政是科學屬性與法律屬性的統一。科學屬性是要求“合理”，要求科學行政；法律屬性，要求“合法”，要求依法行政。“合理”與“合法”存在雙重依賴的關係，“合理”不“合法”，行而不遠；“合法”不“合理”，實踐上難以行得通。尋求“合理”與“合法”的統一，一直貫穿于簡政放權的始終。習近平總書記指出，“政府職能轉變到哪一步，法制建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導與規範作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢除不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃清障礙”。

以往簡政放權的改革實踐中，“合理優先，兼顧合法”。不合法不合理的行政審批事項肯定要取消，不合法但合理的要調整；合法但不合理的，怎麼辦？即如果法律依據充分的行政許可遏制了市場活力和社會創造力，怎麼辦？前八批簡政放權改革實踐中遵循了“合理優先，兼顧合法”的原則，凡是有法律依據但需要取消調整的事項，國務院首先提出取消或調整建議，並依法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定，待全國人大修法後公佈實施。在前八批簡政放權措施中，有法律依據但國務院建議取消調整的事項與國務院決定取消調整的行政審批事項之比，從未超過20%。2014年10月23日《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求深入推進依法行政，加快法治政府建設，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。2015年5月10日《國務院關於取消非行政許可審批事項的決定》之後，國務院部門沒有法律依據的行政許可事項越來越少，繼續簡政放權，勢必觸及依法設立的行政許可事項。

如何兼顧合理與合法？第九批簡政放權措施有兩大新變化：一是在國務院決定中不再提及雖有法律依據但建議取消的19項行政許可項目，不再提及“國務院將依法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定”，二是明確國務院對66部行政法規相關條款進行一攬子修改。（國家行政學院教授 宋世明）