雲南省進一步深化電力體制改革試點方案

為貫徹落實《中共中央、國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）精神，做好全國進一步深化電力體制改革試點省工作，緩解雲南電力生産和消費等方面存在的突出矛盾，大力拓展電力市場，促進雲南電力行業又好又快發展，推動結構調整和産業升級，提高電力普遍服務水平，結合雲南省實際，制定本方案。

一、電力體制改革的重要性和緊迫性

自2002年電力體制改革實施以來，在黨中央、國務院領導下，雲南省電力行業破除了獨家辦電的體制束縛，從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。一是促進了電力行業快速發展。2014年，全省發電裝機容量達到7257萬千瓦，發電量達到2550億千瓦時，以水電為主的可再生能源發電佔到七成以上，西電東送電量達到1013億千瓦時，電網220千伏及以上線路回路長度達到27萬千米，220千伏及以上變電容量達到7961萬千伏安，初步形成了內聯南方、華東電網，外接越南、老撾、緬甸等周邊國家的跨省區、跨國電力系統。二是提高了電力普遍服務水平。通過農網改造和農電管理體制改革等工作，農村電力供應能力和管理水平明顯提升，農村供電可靠性顯著增強，基本實現城鄉用電同網同價，無電人口用電問題基本得到了解決。三是初步形成了多元化市場體系。在發電方面，組建了多層面、多種所有制發電企業1400多戶，建成電站2400多座；在電網方面，除雲南電網責任有限公司外，保留了保山電力股份有限公司和農墾電力公司等地方電力企業；在輔業方面，推動改組了中國電建、中國能建駐滇企業。四是電價形成機制逐步完善。在發電環節實現了發電上網標桿價，在輸配環節逐步核定了輸配電價，在銷售環節相繼出臺豐枯（峰谷）分時電價、差別電價、懲罰性電價和居民階梯電價等政策，成為了國家輸配電價試點省。五是積極探索了電力市場化交易和監管。相繼開展了競價上網、大用戶與發電企業直接交易以及跨國、跨省區電能交易等方面的試點和探索，電力市場化交易取得重要進展，電力監管積累了重要經驗。同時，電力行業發展還面臨著一些亟需通過改革解決的問題。一是交易機制缺失，資源利用效率不高。售電側有效競爭機制尚未建立，發電企業和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發揮。豐富的水能資源得不到充分利用，棄水、棄風、棄光現象連年發生，僅2015年棄水、棄風、棄光電量達153億千瓦時。二是價格關係沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成。現行電價管理仍以政府定價為主，電價調整往往滯後於成本變化，難以及時併合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環境保護支出。三是政府職能轉變不到位，各類規劃協調機制不完善。各類專項發展規劃之間、電力規劃的實際執行與規劃偏差過大。四是發展機制不健全，新能源和可再生能源開發利用面臨困難。可再生能源發電保障性收購制度沒有完全落實，新能源和可再生能源發電無歧視、無障礙上網問題未得到有效解決。五是“電礦結合”的發展目標未能實現，既影響了雲南有色金屬資源的深度開發利用，又影響了大量水電的消納。

深化電力體制改革是一項緊迫的任務，事關雲南能源安全和經濟社會發展全局。黨的十八屆三中全會提出，國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革。《中共中央辦公廳關於印發〈中央全面深化改革領導小組2015年工作要點〉的通知》（中辦發〔2015〕5號）、《國務院批轉發展改革委關於2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（國發〔2015〕26號）對深化電力體制改革提出了新使命、新要求。按照黨中央對雲南要努力成為我國民族團結進步示範區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心的要求，亟需進一步深化電力體制改革，實現電力與其他産業的協同發展，促進經濟社會實現跨越式發展。國家能源局把雲南作為進一步深化電力體制改革的試點省，社會各界對加快電力體制改革的呼聲越來越高，推進改革的社會訴求和共識都在增加，具備了寬鬆的外部環境和紮實的工作基礎。

二、深化電力體制改革的總體思路和基本原則

（一）總體思路

全面貫徹落實中發〔2015〕9號文件精神，加快構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定電力價格的機制；按照管住中間、放開兩頭的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃，推進電力交易機構相對獨立、規範運行，組建相對獨立的省級電力交易機構；在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局；妥善處理交叉補貼問題，完善階梯電價機制，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對平穩；強化政府電力系統規劃和電力市場監管職能，落實電力安全生産主體責任和政府監管職責，確保全省電力系統安全穩定運行。

（二）基本原則

堅持安全可靠與提高效率相結合。在電力體制改革過程中遵循電力的技術經濟規律，堅持安全第一，效率優先，保障電力系統安全穩定運行和電力可靠供應，不斷提高電力系統運行效率。

堅持市場配置與政府調控相結合。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，促進有效競爭；政府管理重點放在規劃、政策、標準、規則的制定實施，加強市場監管，依法維護電力市場秩序，保護電力投資者、經營者、使用者的合法權益和社會公共利益，促進電力事業健康發展。

堅持保障民生和節能減排。政府保留必要的公益性調節性發用電計劃，切實保障民生，確保維護電力調度安全，確保質優價廉的可再生能源優先發電，優先用於民生；對火力發電機組，保障高效節能、超低排放的燃煤發電機組優先上網，優先參與直接交易。

三、近期推進電力體制改革的重點任務

（一）有序推進電價改革，理順電價形成機制

1.單獨核定輸配電價。政府定價的範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務和網絡型自然壟斷環節。根據雲南省輸配電價改革試點方案，按照“准許成本加合理收益”的原則，分電壓等級核定共用電網輸配電價格和專項輸電服務價格，並向社會公佈，接受社會監督。在條件成熟的情況下，進一步考慮用電負荷特性、輸電距離對輸配電價的影響。用戶或售電主體按照其接入的電網電壓等級所對應的輸配電價支付費用。

2.分步實現公益性以外的發售電價格由市場形成。放開競爭性環節電力價格，把輸配電價與發售電價在形成機制上分開。參與電力市場交易的發電企業上網電價由用戶或售電主體與發電企業通過協商、市場競價等方式自主確定。參與電力市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價（含線損）、政府性基金及附加三部分組成。其他沒有參與直接交易和競價交易的上網電量，以及居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電，繼續執行政府定價。

3.妥善處理電價交叉補貼。結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，經政府價格主管部門審定，扣除低電價老電廠提供的電價空間後，通過輸配電價回收。

（二）推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制

4.規範市場主體準入標準。按照接入電壓等級、能耗水平、排放水平、産業政策以及區域差別化政策等確定並公佈可參與直接交易的發電企業、售電主體和用戶準入標準。參與直接交易企業的單位能耗、環保排放均應達到國家標準，不符合國家産業政策以及産品和工藝屬於淘汰類的企業不得參與直接交易。鼓勵優先購買質優價廉和環保高效機組發出的電力電量，支持可再生能源和新能源機組通過直接交易和科學調度多發電。省政府按年度公佈全省符合標準的發電企業和售電主體目錄，並對用戶目錄實施動態監管，進入目錄的發電企業、售電主體和用戶可自願到交易機構註冊成為市場交易主體。

5.引導市場主體開展多方直接交易。有序探索對符合準入標準的發電企業、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電力電量和價格，按照國家規定的輸配電價向電網企業支付相應的過網費，直接洽談合同，實現多方直接交易，短期和即時交易通過調度和交易機構實現，為工商企業等各類用戶提供更加經濟、優質的電力保障。

6.鼓勵建立長期穩定的交易機制。構建體現市場主體意願、長期穩定的雙邊直接交易市場模式，任何部門和單位不得干預市場主體的合法合規交易行為。直接交易雙方通過自主協商決定交易事項，依法依規簽訂電網企業參與的三方合同。鼓勵用戶與發電企業之間簽訂長期穩定的合同，建立並完善實現合同調整及偏差電量處理的交易平衡機制。

7.建立輔助服務分擔共享新機制。適應電網調峰、調頻、調壓和用戶可中斷負荷等輔助服務的新要求，完善並網發電企業輔助服務考核機制和補償機制。根據電網可靠性和服務質量，按照誰受益、誰承擔的原則，建立用戶參與的輔助服務分擔共享機制。用戶可以結合自身負荷特性，自願選擇與發電企業或電網企業簽訂保供電協議、可中斷負荷協議等合同，約定各自的輔助服務權利與義務，承擔必要的輔助服務費用，或按照貢獻獲得相應的經濟補償。

8.積極參與跨省跨區跨境電力市場交易。按照國家的統一安排和省級政府間的合作協議，支持電力企業將省內富餘的電力電量，採取中長期交易為主、臨時交易為補充的交易模式輸送到區域或全國電力市場交易，促進電力資源在更大範圍內優化配置。跨省跨區跨境電力交易的市場主體目錄、出入量形成機制由省政府公佈，交易合同要及時向電力交易機構、省政府有關部門、國家能源局雲南監管辦備案。

（三）建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規範的市場交易平臺

9.遵循市場經濟規律和電力技術特性定位電網企業功能。改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按照國家規定履行電力普遍服務義務。繼續完善主輔分離。

10.改革和規範電網企業運營模式。電網企業不再以上網和銷售電價價差作為主要收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費。確保電網企業穩定的收入來源和收益水平。規範電網企業的投資和資産管理行為。

11.組建和規範運行電力交易機構。將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，實現交易機構相對獨立運行。組建相對獨立的、開放的、企業性質的昆明電力交易中心，由電網企業相對控股，發電企業、電力用戶、售電企業、第三方機構參股，接受省政府及其有關部門、國家能源局雲南監管辦的監管。由省政府組織有關部門和單位、國家能源局雲南監管辦建立電力市場協調機制，負責昆明電力交易中心的章程、電力市場設計方案、交易規則等重大問題的決策和協調。可建立由電網企業、發電企業、電力用戶、售電企業等組成的議事協商機制。除政府保留的公益性調節性發用電計劃電力電量和政府間框架協議內送往省外的電力電量外，其他電力電量都應當在電力交易平臺上進行交易。電力交易機構可按國家有關規定適當收取交易服務費作為運行經費，由交易雙方合理負擔。具體標準由省價格主管部門按照“補償成本”的原則合理核定。省政府職能部門、國家能源局雲南監管辦依據職責對電力交易機構實施有效監管。

12.完善電力交易機構的市場功能。電力交易機構主要負責市場交易平臺的建設、運營和管理，負責市場交易組織，提供結算依據和服務，匯總用戶與發電企業自主簽訂的雙邊合同並移送電力調度機構進行安全校核和執行，負責市場主體的註冊和相應管理，披露和發佈市場信息等。

（四）推進發用電計劃改革，更多發揮市場機制的作用

13.有序縮減發用電計劃。根據市場發育程度，直接交易的電量和容量不再納入發用電計劃。鼓勵新增工業用戶和新核準的發電機組積極參與電力市場交易，其電量儘快實現以市場交易為主。

14.完善政府公益性調節性服務功能。2004年電改前已投産的並網運行公用發電機組和由州市調度、縣調度運行的中小水電站，具有年調節能力的水電站，以及對電網具有安全穩定支撐作用的電廠，其電力電量列入政府保留的公益性調節性發用電計劃（計劃外部分可到電力市場交易），確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電，確保維護電網調峰調頻和安全穩定運行，確保可再生能源發電依照規劃保障性收購。積極開展電力需求側管理和能效管理，通過運用現代信息技術、培育電能服務、實施需求響應等，促進供需平衡和節能減排。加強老少邊窮地區電力供應保障。在重點生態功能區實施“以電代柴”，具體區劃、數量、價格由有關部門確定。

15.進一步提升以需求側管理為主的供需平衡保障水平。有關部門要按照市場化的方向，從需求側和供應側兩方面入手，搞好電力電量整體平衡，提高電力供應的安全可靠水平。常態化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。加強電力應急能力建設，提升應急響應水平，確保緊急狀態下社會秩序穩定。

（五）穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業務

16.鼓勵社會資本投資配電業務。按照有利於促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求，積極探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。向國家級新區、省級以上重點工業園區、跨境經濟合作區、邊境經濟合作區、保稅區等符合條件的市場主體開放增量配電投資業務。

17.建立市場主體準入和退出機制。根據開放售電側市場的要求和各地實際情況，按照國家界定的符合技術、安全、環保、節能和社會責任要求等售電主體的準入條件，按年度公佈售電主體目錄。售電主體必須具備獨立法人資格、業務獨立、信用良好、擁有與申請的售電規模和業務範圍相適應的註冊資本、設備、經營場所，以及具有掌握電力系統基本技術經濟特徵的相關專職專業人員。售電主體退出市場，需提前12個月向政府有關部門、監管機構和電力交易機構提出申請，經批准後，方可有序退出；當售電主體終止經營或無力提供售電服務時，由電網企業在保障電網安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，按照規定程序、內容和質量要求向相關用戶供電，確保電力用戶安全可靠用電。監管部門要加強供電監管，依法維護電力投資者、經營者、使用者的合法權益和社會公共利益。電網企業應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，按約定履行保底供應商義務，確保無議價能力用戶有電可用。

18.多途徑培育市場主體。允許符合條件的高新産業園區或經濟技術開發區，組建售電主體直接購電；鼓勵社會資本投資成立售電主體，允許其從發電企業購買電量向用戶銷售；允許擁有分佈式電源的用戶或微網系統參與電力交易；鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務行業和節能服務公司從事售電業務；允許符合條件的發電企業投資和組建售電主體進入售電市場，從事售電業務。

19.賦予市場主體相應的權責。售電主體可以採取多種方式通過電力市場購電，包括向發電企業購電、通過集中競價購電、向其他售電商購電等。售電主體、用戶、其他相關方依法簽訂合同，明確相應的權利義務，約定交易、服務、收費、結算等事項。鼓勵售電主體創新服務，向用戶提供包括合同能源管理、綜合節能和用能諮詢等增值服務。各種電力生産方式都要嚴格按照國家有關規定承擔政府性基金、政策性交叉補貼、普遍服務和社會責任等義務。

（六）開放電網公平接入，建立分佈式電源發展新機制

20.積極發展分佈式電源。分佈式電源主要採用“自發自用、余量上網、電網調節”的運營模式，在確保安全的前提下，積極發展融合先進儲能技術、信息技術的微電網和智慧電網技術，提高系統消納能力和能源利用效率。

21.完善並網運行服務。嚴格執行國家及省政府制定的接入電網的技術標準、工程規範和相關管理辦法，支持新能源、可再生能源、節能降耗和資源綜合利用機組上網，積極推進新能源和可再生能源發電與其他電源、電網的有效銜接，依照規劃認真落實可再生能源發電保障性收購制度，解決好無歧視、無障礙上網問題。

22.加強和規範自備電廠監督管理。規範自備電廠準入標準，自備電廠的建設和運行應符合國家能源産業政策和電力規劃佈局要求，嚴格執行國家節能和環保排放標準，公平承擔社會責任，履行相應的調峰義務。擁有自備電廠的企業應按照規定承擔與自備電廠産業政策相符合的政府性基金、政策性交叉補貼和系統備用費。落實餘熱、余壓、余氣、瓦斯抽排等資源綜合利用類自備電廠相關支持政策。規範現有自備電廠成為合格市場主體，允許在公平承擔發電企業社會責任的條件下參與電力市場交易。

23.全面放開用戶側分佈式電源市場。積極開展分佈式電源項目的各類試點和示範。放開用戶側分佈式電源建設，支持企業、機構、社區和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發電以及燃氣“熱電冷”聯産等各類分佈式電源，准許接入各電壓等級的配電網絡和終端用電系統。鼓勵專業化能源服務公司與用戶合作或以“合同能源管理”模式建設分佈式電源。

（七）加強電力統籌規劃和科學監管，提高電力安全可靠水平

24.切實加強電力行業特別是電網的統籌規劃。政府有關部門要認真履行電力規劃職責，優化電源與電網佈局，加強電力規劃與能源等規劃之間、地方性電力規劃與全國電力規劃之間的有效銜接。提升規劃的覆蓋面、權威性和科學性，增強規劃的透明度和公眾參與度，各種電源建設和電網佈局要嚴格按規劃有序組織實施。電力規劃應充分考慮資源環境承載力，依法開展規劃的環境影響評價。電力規劃經法定程序審核後，要向社會公開。建立規劃實施檢查、監督、評估、考核工作機制，保障電力規劃的有效執行。

25.切實加強電力行業及相關領域科學監管。完善電力監管組織體系，創新監管措施和手段，有效開展電力交易、調度、供電服務和安全監管，加強電網公平接入、電網投資行為、成本及投資運行效率監管，切實保障新能源並網接入，促進節能減排，保障居民供電和電網安全可靠運行。加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務的功能，充分發揮其在政府、用戶和企業之間的橋梁紐帶作用。

26.減少和規範電力行業的行政審批。進一步轉變政府職能、簡政放權，取消、下放電力項目審批權限，有效落實電力規劃，明確審核條件和標準，規範簡化審批程序，完善市場規則，保障電力發展戰略、政策和標準有效落實。除法律法規有明確規定的外，電力企業不得對其他公民和法人設定接入電網和輸配電服務方面的附加條件，確保電網對發電企業、售電主體和用戶無歧視開放。

27.建立健全市場主體信用體系。加強市場主體誠信建設，規範市場秩序。在發電企業和售電主體間建立第三方信用保證制度（或雙方在交易時結清電費）。有關部門要建立企業法人及其負責人、從業人員信用記錄，將其納入統一的信用信息平臺，使各類企業的信用狀況透明、可追溯、可核查。加大監管力度，對企業和個人的違法失信行為予以公開，違法失信行為嚴重且影響電力安全的，要實行嚴格的行業禁入措施。

28.抓緊修訂地方電力法規。根據改革總體要求和進程，嚴格執行新修訂的電力法，抓緊完成相關地方電力法規的修訂及相關地方政府規章的研究起草工作，充分發揮立法對改革的引導、推動、規範、保障作用。加強電力依法行政。加大可再生能源法的實施力度。加快省級能源監管地方性法規制定工作，適應依法監管、有效監管的要求。

四、加強電力體制改革工作的組織實施

電力體制改革工作關係經濟發展、群眾生活和社會穩定，要加強組織領導，按照“整體設計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行”的要求，調動各方積極性，確保改革規範有序、穩妥推進。

（一）加強組織協調。成立省電力體制改革工作領導小組，制定切實可行的專項改革工作方案及有關配套措施，進一步明確職責分工，明確政府和企業的責任，確保電力體制改革工作順利推進。

（二）積極營造氛圍。加強與新聞媒體的溝通協調，加大對電力體制改革的宣傳報道，引導社會各方面認識、理解和支持電力體制改革，充分調動各方積極性，凝聚共識，在全省形成推進電力體制改革的濃厚氛圍和強大工作合力。

（三）穩妥有序推進。電力體制改革是一項系統性工程，要在各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進。著力推動售電側改革、組建相對獨立運行的電力交易機構等重大改革事項先行先試，在總結試點經驗和國家修改完善有關法律法規的基礎上再全面推開。

省直有關部門和有關企事業單位，要按照各自的法定職責和省電力體制改革工作領導小組的統一安排，審慎穩妥地推進各自承擔的改革試點工作，為全省經濟社會發展和人民生活改善作出應有的貢獻。