《國務院辦公廳關於促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》的解讀之一

國務院辦公廳日前印發《關於促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號，以下簡稱《意見》），為了更好地理解和貫徹《意見》，工業和信息化部相關負責人對此進行了解讀。

一、問：為什麼要出臺《意見》？

答：建材工業是國民經濟的重要基礎産業，是改善人居條件、治理生態環境和發展循環經濟的重要支撐。進入新世紀以來，建材工業持續快速增長，産業規模持續擴大，産業結構加速優化，創新能力不斷增強，綠色發展進展顯著，兩化融合穩步推進，國際競爭能力日益增強。從産業規模上看，2015年我國水泥、平板玻璃、建築陶瓷産量分別達到23.5億噸、7.4億重量箱、101.8億平方米，均居世界第一位，規模以上建材工業增加值佔國內全部工業比重達到7.3%；從創新能力上看，6世代平板顯示基板玻璃實現國産化，無鹼高強玻纖、高強碳纖維等實現規模化生産，大尺寸石英坩堝、陶瓷薄磚製備等關鍵技術取得突破；從綠色發展上看，清潔生産成效顯著，水泥、平板玻璃行業主要污染物排放濃度明顯下降，建材工業資源綜合利用量持續增長，年利用量達到10億噸；從國際競爭力上看，2015年建材出口額達383億美元，産品出口到200多個國家和地區，玻璃纖維、建築陶瓷等國際市場佔有率均居前列，水泥建設工程服務已佔海外市場50%以上的份額。

但近年來，面對我國經濟發展進入新常態以及發展動能的轉換，建材工業一些長期積累的結構性矛盾逐步凸顯，水泥、平板玻璃等行業産能嚴重過剩，部分適應生産消費升級需要的産品缺乏，行業增速放緩效益下降。特別是2015年全行業完成主營業務收入同比雖然增長了3.3%，但全行業實現的利潤總額卻同比下降了6.9%，尤其是産能嚴重過剩的水泥、平板玻璃行業利潤大幅下降、銷售利潤率大大低於全行業平均值。針對建材行業經濟下行壓力加大態勢，統籌業內絕對過剩與結構性短缺並存、魚龍混雜與惡性競爭嚴重、外部需求增速放緩、公平競爭環境有待完善等諸多因素，為促進建材工業穩增長、調結構、轉型升級、降本增效，更好落實《國務院關於化解産能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）、《中國製造2025》和國務院近來出臺的系列穩增長調結構增效益舉措，抓好分業施策，扭轉建材行業經濟下滑勢頭，增強建材工業推進去産能、補短板、降成本的正能量，及時出臺了《意見》。

《意見》在“十三五”開局之際發佈實施，必將對建材工業加快轉型升級起到提高認識、凝心聚力的重大作用，有利於化解建材工業産能過剩矛盾，促進水泥、平板玻璃等行業産能利用率回歸合理區間，促進行業經濟平穩運行；有利於推進建材工業供給側結構性改革，優化産業結構，增強創新能力，加快轉型發展；有利於規範市場秩序，改善企業發展環境，防止“劣幣驅逐良幣”，有效提高建材工業發展的質量和效益。

《意見》是國務院近20年來首份專門為建材工業制定的文件，充分體現了黨中央和國務院對建材工業的關心和支持，充分表明了建材工業在國民經濟和社會發展中的重要地位和作用，也説明建材工業正處於由大變強、轉型升級的關鍵時期，需要一份指導全行業發展的綱領性文件。

二、問：新出臺的《意見》有何特點？

答：首先在指導思想方面，《意見》緊扣黨的十八大以來確定的各項方針政策，按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，抓住産能過剩、結構扭曲、無序競爭等關鍵問題，在供給側截長補短、壓減過剩産能，有序推進聯合重組，改善企業發展環境，增強企業創新能力，擴大新型、綠色建材生産和應用，積極開展國際産能合作，優化産業佈局和組織結構，有效提高建材工業的質量和效益。

在目標任務的確定上，《意見》注重定量與定性相結合，當前與長遠相結合，平穩運行與轉型升級相結合，堅持用發展來解決行業發展中出現的矛盾和問題。在去産能方面，《意見》提出到2020年再壓減一批水泥熟料、平板玻璃産能，産能利用率回到合理區間，水泥熟料、平板玻璃産量排名前10家企業的生産集中度達60%左右；在補短板方面，《意見》要求建材産品深加工水平和綠色建材産品比重穩步提高，質量水平和高端産品供給能力顯著增強，節能減排和資源綜合利用水平進一步提升；在降成本增效益方面，《意見》明確水泥、平板玻璃行業銷售利潤率接近工業平均水平，全行業利潤總額實現正增長。

在原則方面，《意見》重在發揮市場配置資源的決定性作用，利用市場倒逼機制壓減過剩産能，優化供給結構，促進優勝劣汰；同時更好地發揮政府的引導作用，通過嚴格執行環保、能耗、質量、安全等強制性標準，將著力點放在完善和健全公平競爭的市場環境方面，並通過指明行業的發展方向引導資源配置到更具發展潛力的領域；在行業轉型發展過程中，不搞行政命令，不搞拉郎配，充分尊重企業的主體地位，由企業自主決策，激發企業內在活力和創造力；在工作機制上，《意見》注重發揮各部門的協同作用，加強産業政策與金融、財政、環保、土地、安全等政策的協調配合，形成合力。

三、問：在化解“過剩産能”上有何新措施？

答：一是嚴禁新增産能。《意見》在國發〔2013〕41號文件的基礎上，進一步強調到2020年底前，嚴禁備案和新建擴大産能的水泥熟料、平板玻璃建設項目，並在政策上首次要求在2017年底前暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料、平板玻璃産能置換，即産能置換只能在同一個實際控制人控制的企業集團內進行，這將大大促進企業的聯合重組，行業的兼併重組大幕有望真正拉開。

二是對前一段化解過剩産能的成效進行了確認。國發〔2013〕41號文件印發以後，工業和信息化部、發展改革委聯合其他部門，用了兩年多的時間對水泥和平板玻璃的在建及建成項目進行了一次集中清理，現已基本結束，這次《意見》進一步明確了項目的處理結果。《意見》還針對水泥窯協同處置、工業玻璃方面存在的新增産能問題，堵死了漏洞。

三是在淘汰落後産能上，依法依規進行。即嚴格執行“四法一目錄”，環保方面嚴格執行《環境保護法》，能耗方面嚴格執行《節約能源法》，質量方面嚴格執行《産品質量法》，安全方面嚴格執行《安全生産法》，技術方面嚴格執行《産業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》，並強調了立即、按日、3個月、6個月等期限規定。同時，支持企業主動壓減過剩産能，明確了搭建産能整合平臺、生産許可證辦理等支持政策。

四是全面推行錯峰生産。由工業和信息化部組織，為減輕大氣污染，緩解産能嚴重過剩矛盾，促進水泥行業節能降耗和提質增效，已經連續兩年在北方採暖區開展冬季水泥錯峰生産，取得了明顯成效，社會反響良好。這次《意見》四是全面推行錯峰生産。由工業和信息化部組織，為減輕大氣污染，緩解産能嚴重過剩矛盾，促進水泥行業節能降耗和提質增效，已經連續兩年在北方採暖區開展冬季水泥錯峰生産，取得了明顯成效，社會反響良好。這次《意見》以國務院文件進一步明確提出在採暖地區的採暖期全面試行水泥熟料（含利用電石渣）錯峰生産，其他地區水泥熟料裝置在春節期間和酷暑伏天也應錯峰生産，對平板玻璃行業倡導合理限産，在區域、時間、行業範圍上都有拓展，相信能繼續取得很好成效。

五是開展化解過剩産能試點。去年底，工業和信息化部黨組成員、副部長辛國斌專程赴吉林長春調研指導東北地區化解水泥行業過剩産能工作，根據調研和座談情況，提出在有條件的地方可以開展化解過剩産能試點，總結經驗，示範推廣。這次《意見》明確提出在具備條件的地方開展試點，下一步工業和信息化部將聯合有關部門指導市場相對獨立、積極性高的東北、河北沙河地區分別開展水泥和平板玻璃去産能脫困轉型試點，鼓勵區域內骨幹企業搭建整合平臺，加快聯合重組，優化區域內要素配置，探索新的發展路徑。同時也將指導市場相對封閉、具備工作條件的地區推進化解過剩産能工作。

四、問：“補短板”從何入手？

答：綠色建材、無機非金屬新材料和礦物功能材料等發展滯後，部分高附加值産品仍需依賴進口，已經難以適應消費結構的升級，難以滿足重大工程、國防軍工和戰略性新興産業的迫切需求，成為我國建材工業的“短板”。《意見》提出將重點從以下三個方面補短板：

一是大力發展綠色建材，加快大宗産品升級換代。落實《促進綠色建材生産和應用行動方案》，開展綠色建材評價，發佈綠色建材産品目錄；提升水泥産品檔次，拓展水泥産業功能，停止生産32.5等級複合硅酸鹽水泥，重點生産42.5及以上等級産品，加快發展專用水泥、水泥製品和部件化製品，積極利用尾礦廢石、建築垃圾等固廢發展、砌塊墻材、低碳水泥等産品；發展高端玻璃及製品，提高建築玻璃附加值，推廣應用低輻射鍍膜（Low—E）玻璃板材、真（中）空玻璃、節能門窗等産品，開發農業種植和觀光大棚所需的結構功能一體化玻璃板材及製品；促進陶瓷産品智慧化個性化，引導綠色消費，推廣薄型化的陶瓷磚以及節水、輕量的衛浴潔具，開發多功能産品、智慧家居等用品；加快墻體材料升級換代，發展本質安全、節能環保、輕質高強的墻體和屋面材料、外墻保溫材料，推進構配件工廠化生産，引導利用可再生資源製備新型墻體材料。

二是培育壯大無機非金屬新材料，打造新增長點。以市場需求為導向，採用“一條龍”模式，加快推進玻璃纖維、碳纖維及其複合材料、玻璃基板、光纖預製棒、高壓電瓷、陶瓷分離膜、閃爍晶體、激光晶體等産品的首批次示範應用，擴大新材料産業規模；加大協同攻關力度，大力開發纖維增強樹脂基複合材料等新材料産品的生産、檢測專用裝備，提高裝備控制精度、自動化水平和生産工藝穩定性；加快推進各類新材料品種的系列化、標準化和低成本化，更好滿足差異化需求；堅持産學研用相結合，立足産業化生産和應用需要，建立完善新材料的基礎標準、方法標準和産品標準。

三是推進非金屬礦精深加工，發展礦物功能材料。以石墨、高嶺土、膨潤土、硅藻土等非金屬礦精深加工為重點，強化礦物功能材料應用研究；加大在礦物均化、提純、超細磨粉、分級級配、表面改性等方面攻關力度，發展非金屬礦物材料生産加工專用設備和檢測儀器；瞄準下游産業和環境友好型産業建設需要，差別化發展用於節能防火、填充涂敷、環保治理、儲能保溫的礦物功能材料；結合産業扶貧、精準扶貧和區域優勢資源，發展具有地方特色的非金屬礦綠色精深加工産業。

五、如何“降成本”、“增效益”？

答：建材工業要落實好國家創新戰略和《中國製造2025》，重點從以下方面提高發展的質量和效益：

一是推進綠色發展。開發推廣玻璃熔窯高效燃燒、餘熱利用技術以及陶瓷窯爐脫硫脫硝除塵綜合治理、原料幹法制粉和連續球磨等技術，提高能源梯級利用水平；鼓勵有條件的地區和企業實施“煤改氣”、“煤改電”工程，支持生産企業向特色園區集聚，集中發展使用低成本清潔燃煤氣化燃料等清潔能源；鼓勵整合玻璃用硅砂、石英砂和砂石骨料用尾礦、廢石等資源，提高綜合利用水平；進一步深化污染治理，加大無組織排放治理力度。

二是發展智慧製造。利用物聯網、大數據、雲計算等新一代信息技術，支持建材工業企業開展智慧化生産，建設智慧工廠、智慧車間和數字礦山；在搬運、碼垛等重復繁重操作工段和高溫窯爐等危險崗位推廣“機器代人”；針對水泥、平板玻璃、建築衛生陶瓷的關鍵工序，加強與裝備製造、工業軟體等行業的協調配合，開發和提高自主可控的生産裝置及過程控制系統；加強對産品質量、污染物排放、能耗等關鍵參數的可視化管理，提高質量效益。

三是實施品牌戰略。發揮優勢企業的主導作用，以品牌、管理和營銷網絡為紐帶，促進業態和商業模式創新，提高企業核心競爭力；深化“互聯網+”在生産經營管理中的應用，打造電子商務平臺和專業物流網絡配送體系；在玻璃製品、建築衛生陶瓷、石材等領域推廣數字化設計工具和網絡協同製造，開展創意設計和産品定制生産；加強品牌培育、宣傳與推介，加快本土品牌建設，提升知名度和美譽度，逐步在廚衛、家居等消費産品領域培育世界知名品牌。

四是開展産能合作。按照風險可控、商業可持續原則，支持有意願的企業在“一帶一路”沿線投資建材項目，開展國際産能合作，實現互利共贏；積極開展商標等知識産權政策培訓，搭建具有針對性的服務平臺，建立商標、版權等“一站式”服務體系，指導企業進行商標保護維權；根據國際産能合作需要，支持企業參與國際標準制修訂，加大建材領域中國標準外文版翻譯力度，通過産品、裝備和投資帶動中國標準“走出去”。

六、問：需要完善哪些支持政策？

答：一是優化産業政策。發佈建材工業鼓勵推廣應用的技術和産品目錄，並據此對建材工業節能減排、産品升級換代、提升質量效益等項目實施差別化信貸政策。研究修訂水泥産品標準、制修訂混凝土産品標準、混凝土摻合料産品標準和專用水泥標準。加快制定協同處置固廢伴生水泥産品污染控制標準。落實水泥産品資源綜合利用稅收優惠政策，促進節能減排。二是加大金融支持。落實有保有控的金融政策，通過提供貸款、票據等方式拓寬融資渠道，支持各類社會資本參與建材企業並購重組。三是探索由大型骨幹水泥和平板玻璃企業按照誰受益、誰付費的原則，聯合設立産業結構調整專項資金，專門用於獎補主動退出的産能，安置好企業員工。具體收費標準和資金管理辦法由各省級政府指導當地企業制定。四是嚴格執法監督。省級人民政府有關部門要加強項目庫建設和項目跟蹤，對國發〔2013〕41號文件印發後核準備案、點火投産的項目，要逐條註明具體情況，對隱瞞信息或違規建設的項目，一經舉報並查證屬實，要予以公告，並追究相關責任。有關單位要加大節能、環保、質量、安全等方面的檢查、處罰和信息公開。五是建材企業應依法安裝在線監控系統並與環保部門聯網，主動披露環保相關信息。

七、問：如何貫徹落實好《意見》？

答：一是各地區、各部門要進一步提高認識，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，合理推進建材工業穩增長、調結構、轉型升級、降本增效工作。二是省級人民政府要結合本地實際制定具體方案，切實抓好組織落實。三是工業和信息化部、發展改革委要會同有關部門加強對地方的督促指，確保各項任務得到貫徹落實。四是行業協會要總結推廣先進經驗，加強對行業關鍵、共性問題研究，反映企業訴求，反饋政策落實情況，提出相關政策建議。