民政部舉行困境兒童保障政策專題新聞發佈會

民政部于2016年6月17日14時30分舉行困境兒童保障政策專題新聞發佈會，介紹國務院《關於加強困境兒童保障工作的意見》有關情況，並從貫徹落實角度加以解讀，答記者問。

民政部新聞發言人、辦公廳副主任李保俊主持發佈會

[民政部新聞發言人、辦公廳副主任李保俊]各位媒體朋友，下午好！歡迎大家出席今天民政部的新聞發佈會。國務院近日印發了《關於加強困境兒童保障工作的意見》，這是國家出臺的一項針對困境兒童的兜底保障政策，為了宣傳，也為了解讀好這一文件，今天我們邀請到民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中，請他解讀這個《意見》，並回答大家關心的問題。下面先請徐司長介紹《意見》的有關情況。

[民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中]各位記者，大家下午好！首先，我代表民政部社會福利和慈善事業促進司，對大家參加今天的新聞發佈會表示誠摯的歡迎！對大家長期以來對福利慈善工作的支持表示衷心的感謝！下面，我就近日國務院印發的《關於加強困境兒童保障工作的意見》有關情況，跟大家做些介紹並回答大家的問題。

大家都知道，困境兒童是兒童中的弱勢群體，也是社會各界普遍關注的一個群體。做好他們的保障工作，使他們跟其他兒童一樣健康成長意義重大。近年來，在黨中央、國務院的高度重視和關注下，困境兒童面臨的問題總體上得到了較好解決。但仍有一些兒童因家庭經濟貧困、自身殘疾、缺乏有效監護等原因，面臨生存、發展和安全困境。

基於這個原因，此次國務院《意見》決定，針對困境兒童面臨的突出困難和保障工作中存在的突出問題，加強困境兒童分類保障，建立健全困境兒童保障工作體系。《意見》共有4個部分：第一部分是總體要求。主要是立足我國兒童保障工作的頂層設計，闡明了困境兒童保障工作的指導思想、基本原則和總體目標。第二部分是困境兒童的分類保障政策。針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面提出具體措施。在生活保障方面，將困境兒童分類納入孤兒保障、特困人員救助供養、最低生活保障、臨時救助等範圍。在醫療保障方面，對困難的重病、重殘兒童，城鄉居民基本醫療保險和大病保險給予適當傾斜，醫療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線；對低保家庭兒童、重殘兒童、納入特困人員救助供養範圍的兒童參保給予相應補貼。在教育保障方面，對於家庭困難的殘疾兒童，積極推進包括義務教育、高中階段教育在內的12年免費教育，推動建立隨班就讀支持保障體系。對監護缺失、監護不力和不當的困境兒童，分類明確了替代監護的責任主體和相應程序，同時對缺少監護人的服刑人員和強制隔離戒毒人員未成年子女等也做了安排。

民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中通報有關情況

第一部分是總體要求。主要是立足我國困境兒童保障工作的頂層設計，闡明了困境兒童保障工作的指導思想、基本原則和總體目標。

第二部分困境兒童的分類保障政策。針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面提出具體措施。在生活保障方面，將困境兒童分類納入孤兒保障、特困人員救助供養、最低生活保障、臨時救助等範圍。在醫療保障方面，對困難的重病、重殘兒童，居民基本醫療保險和大病保險給予適當傾斜，醫療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線；對低保家庭兒童、重殘兒童、納入特困人員救助供養範圍的兒童參保給予相應補貼。在教育保障方面，對於家庭困難的殘疾兒童，積極推進包括義務教育、高中階段教育在內的12年免費教育，推動建立隨班就讀支持保障體系。對監護缺失、監護不力和不當的困境兒童，分類明確了替代監護的責任主體和相應程序，同時對缺少監護人的服刑人員和強制隔離戒毒人員未成年子女等也做了安排。

第三部分是困境兒童保障工作體系。為確保惠及困境兒童的保障政策落到實處，把困境兒童保障工作做實、做細，《意見》提出，要構建縣、鄉、村三級工作網絡，在縣一級建立強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等機制，在鄉鎮一級建立困境兒童信息臺賬，在村（居)民委員會設立兒童福利督導員或兒童權利監察員，負責困境兒童保障最基層的日常工作，不斷充實和提升基層工作能力。同時，要充分發揮群團組織優勢，廣泛動員社會力量，建立起覆蓋城鄉、上下聯動、協同配合的工作體系。

第四部分是加強工作保障。提出了加強組織領導、能力建設、宣傳引導等工作措施。

應該説，國務院此次出臺《意見》，是兜底保障民生、解決困境兒童生存發展困難的一個重要舉措，也是在全社會倡導現代兒童觀、全面推進兒童發展的一個實際行動。有幾個方面的積極意義。

一是有利於困境兒童的兜底保障、精準幫扶。大家知道，兜底保障和精準幫扶，是黨中央和國務院解決困境兒童問題的方針，也是廣大群眾的期盼和願望。《意見》針對困境兒童生活、醫療、教育、監護、康復、服務和安全保護等方面面臨的突出困難，根據困境兒童自身以及家庭的不同狀況，採取一一對應的方式，提出解決問題的政策，尤其是在"落實監護"責任部分，針對監護缺失和失當的困境兒童，不僅提出了替代監護和照料的具體措施，而且一一明確了責任主體。這些舉措，對兜底保障和精準幫扶困境兒童，都將起到積極的作用。

二是有利於各項兒童政策的貫徹實施、各類困境兒童問題的有效解決。大家都知道，解決困境兒童的問題，不僅要有錢，而且還要有人來做。現在，我們國家有很多惠及兒童的政策，也有很多惠及困境兒童的慈善資源，還有很多解決困境兒童問題的好經驗、好做法，但由於宣傳不夠、信息不通、轉介不暢等原因，致使一些兒童政策落不了地、一些困境兒童的問題得不到及時有效解決。國務院《意見》一個突出亮點，就是明確提出了在村（居）設立兼職或專職兒童福利督導員，明確了其具體職責。全國有69萬個村（居）民委員會，如果全國有一支由69萬名兼職或專職兒童福利督導員組成的工作隊伍，活躍在“最後一公里”，堅持工作的日常化、經常化，那麼，困境兒童保障的工作格局將會大為改變，各項兒童政策的貫徹實施、各類困境兒童問題的及時發現與有效解決，都將會有一個很好的基礎。

三是有利於營造全社會關心關愛困境兒童的氛圍。國務院《意見》通篇貫穿了政府主導、社會參與的思想，不僅在原則中進行強調，而且在保障工作體系中予以明確，提出各級群團組織要發揮自身優勢，廣泛開展適合困境兒童特點和需求的關愛、幫扶、維權等服務，發揮示範帶動作用；要求加快孵化培育專業社會工作服務機構、慈善組織、志願服務組織，提供專業服務。這些思想和措施，對形成全社會關心關愛困境兒童的氛圍、建立完善的困境兒童服務網絡以及推動專業化解決困境兒童問題，將産生重要影響。 

總之，《意見》是繼國務院孤兒保障政策之後又一個面向困境兒童的政策性文件，對做好新時期我國困境兒童工作具有重要指導意義，下一步，民政部將按《意見》要求，在報請國務院批准後，會同有關部門召開全國電視電話會議安排部署，統籌推動《意見》的貫徹落實。再次感謝大家對困境兒童的關愛，和對我們工作的支持。

新聞發佈會現場

[李保俊]謝謝徐司長的介紹，下面我們進入提問環節，按照慣例，每個記者提問前報一下你所在的新聞機構，請大家提問。

[記者]徐司長，您好！《意見》所指的困境兒童是否與我們常規理解的有所區別？我注意到文件中對困境兒童的基本生活、教育、醫療、監護和安置、福利服務等方面都做了相應的政策安排，《意見》提出了哪些具體措施確保上述保障政策得以落實？

[徐建中]謝謝！我們通常説的困境兒童是指由於兒童自身、家庭和外界等原因陷入困境，需要予以幫助和保障的兒童。總體來看，兒童陷入困境的原因可以歸納為三個方面：第一個是家庭經濟貧困、第二個是自身殘疾、第三個是監護缺失或失當。具體來講，就是我們《意見》所説的困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童；因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會發展等困難的兒童；還有因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。因此，《意見》所指的困境兒童與我們常規理解是一致的，但是進一步做了明確，以便於分類施策，精準幫扶。

國務院的這個文件緊緊圍繞困境兒童生存發展需要，對困境兒童基本生活、教育、醫療、監護和安置、福利服務等各方面做了相應的政策安排。通過進一步明確保障範圍，從既有制度中挖掘保障潛力，通過強化制度有效銜接，形成保障合力，切身保障困境兒童各項權益，促進他們的健康成長。

這個《意見》充分考慮到困境兒童的工作重心在基層、服務主體在基層，對這些政策如何落實到實處做了通盤考慮和系統安排，主要是針對基層工作力量薄弱、體系不健全、部門協作機制有待加強等問題，逐一提出改進措施。明確了縣級人民政府、鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會三級在困境兒童保障工作中的職責，細化了基層政府和社區相關工作內容，通過設立兼職或專職兒童福利督導員來解決最後一公里服務遞送問題，夯實基層工作基礎，將保障政策落地、做實，將惠及困境兒童的政策做細做好。

新華社記者提問

[新華社記者]我注意到《意見》提出要落實對困境兒童的監護責任，您能否具體解釋一下相關部門如何各司其職確保監護責任能夠落實到位呢？

[徐建中]《意見》提出了落實監護責任的具體措施。其中由民政部門擔任監護人的兒童包括以下兩類，一是按照《民法通則》確定由民政部門擔任監護人的兒童。二是依據2014年民政部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部研究制定的《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，依法撤銷了監護人資格後由人民法院指定民政部門擔任監護人的兒童。另外，還有其他陷入監護困境的兒童，一是包括服刑人員、強制隔離戒毒人員的未成年子女中確實沒有合適人員擔任監護人的困境兒童；二是監護人因重病、重殘喪失勞動能力等原因確實無力撫養的兒童等。前兩類監護困境兒童由民政部門擔任監護人，在《意見》中進一步明確，由民政部門設立的兒童福利機構或者未成年人保護機構收留撫養。這涉及監護權從家庭轉移到民政部門。後兩類的監護困境兒童，是因監護人被限制人身自由或病殘、貧困確實無力撫養或監護人不履行監護職責，教育不改的，經公安等有關部門確認和協調，由民政部門臨時委託代養，這不涉及監護權的轉移。

《意見》在強化家庭監護責任的同時，對以上幾類兒童的安置一一做了政策安排，同時，對決定執行行政拘留的被處罰人或採取刑事拘留等限制人身自由刑事強制措施的犯罪嫌疑人，在這個《意見》中增加了公安機關應當詢問其是否有未成年人子女需要安置的環節，確保陷入監護困境的兒童能夠得到及時有效的安置，避免極端事件的發生，編牢織密困境兒童的保護網。

[工人日報記者]關於兒童福利政策民政部出臺一系列文件，剛才您提到了2010年國務院出臺的關於孤兒保障的文件，今年2月份在社會上引起熱議的關於農村留守兒童的意見，我想問一下前兩個《意見》和我們今天要發佈的這個困境兒童的《意見》有什麼關聯？

[徐建中]這個問題問得好，首先我回答一下孤兒保障工作意見與我們現在困境兒童工作《意見》的關聯。孤兒保障工作意見是面向全體孤兒的制度安排，著力解決孤兒的基本生活、教育、醫療、成年後就業、住房等問題。困境兒童保障政策堅持問題導向，緊緊圍繞困境兒童生存發展面臨的困難，在基本生活、教育、醫療、康復服務等方面，作出的綜合性保障制度安排。用發展的眼光看，二者關聯很大。總體來説，孤兒保障工作的意見是我國第一個兒童福利政策性文件，對整個兒童福利制度建設具有基礎性、開創性意義。而困境兒童保障工作《意見》，是我國又一個兒童福利政策性文件，在我國兒童福利制度發展史上具有繼承性、拓展性意義，標誌著我國兒童福利的範圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展。

保障的內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務等拓展，標誌著我國兒童福利制度進入了一個嶄新的發展階段，這與其他國家現代兒童福利制度發展的路徑總體上是一致的，必將推動建立與我國經濟社會發展相適應的現代兒童福利制度。

接下來我説一下農村留守兒童意見和困境兒童保障工作意見的關聯。2016年2月，國務院印發的《關於加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，我認為這是對留守兒童的內涵進行了定義。指出，留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。定義的核心是監護人的監護能力與可及問題。《關於加強困境兒童保障工作的意見》，對困境兒童作了定義，指出困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。這個定義的核心涉及兩個要素：一個是造成困境的原因，包括家庭經濟困難、自身殘疾、監護缺失或不當等原因；一個要素是面臨的困境，包括生存、發展和安全困境。

總體來講，這兩個《意見》的指導思想、基本原則以及貫穿的兒童優先、兒童利益最大化這個思想是一致的。解決問題都強調家庭盡責、政府主導、社會參與。具體來講二者又有區別，一是從農村留守兒童和困境兒童的覆蓋區域來講，農村留守兒童主要在農村；困境兒童不僅包括生活在農村的，也包括生活在城市的。二是從留守兒童和困境兒童的生存狀態看，農村留守兒童因父母雙方外出務工或一方外出務工，有一定的經濟來源，其面臨的主要問題不是經濟貧困問題，而是監護問題；困境兒童有一部分是缺乏有效監護，但多數是家庭經濟貧困或者是自身殘疾，他們面臨的主要是生存和發展的問題。三是從留守兒童和困境兒童解決問題的重點看：農村留守兒童需要解決的核心問題是關愛保護，困境兒童需要解決的核心問題是基本生活、教育、醫療等兜底保障、精準幫扶。

中國青年報記者提問

[中國青年報記者]請問徐司長，剛才您也談到《意見》裏面提出要加強困境兒童保障工作隊伍建設，這也是《意見》的一個亮點，在村（居）民委員會要設立兒童福利督導員或者兒童權利監察員，剛才您也説了，如果我們69萬個村（居）社區都能有的話，您也説是專職或者兼職的，請問目前的工作隊伍建設和試點工作情況怎麼樣？如果我們都按照《意見》的要求來辦，他們的具體職責是什麼，要發揮哪些方面的作用？我們採取哪些措施確保這麼多村（居）委會都能有一名或者兼職的兒童福利督導員或者兒童權利監察員？

[徐建中]《意見》在三級工作網絡建設中，村（居）民委員會這一級明確要在村（居）設立兒童福利督導員或者兒童權利監察員。之所以設立這個角色是在總結民政部跟聯合國兒基會與我們合作開展的中國兒童福利示範區項目，以及總結民政部在全國31個省市自治區50個縣、市、區開展的適度普惠型兒童福利制度建設試點工作，以及總結民政部在全國101個縣、1010個村開展的全國基層兒童福利服務體系建設試點工作，及浙江省在所有縣市建立兒童福利督導制度、設立兼職或者專職兒童福利督導員等實踐經驗的基礎上，提出的一個符合中國國情而且可複製、可以解決兒童問題的重要舉措。目前，僅浙江省經系統培訓統一頒發證書的兒童福利督導員就有2萬餘名，現在我們在全國各地正在進行試點、積極推廣經驗做法。從目前看，兒童福利督導員的具體職責，一是負責排查困境兒童基本情況，登記建檔；二是定期走訪困境兒童家庭，了解困難，及時回應訴求；三是指導和督促監護人履行監護職責，形成督導日誌，向上級指導中心反映動態；四是幫助困境兒童及家庭聯絡相應部門，爭取落實各項保障政策等。

兒童福利督導員發揮的作用很多，主要體現在，貫徹各項兒童政策的宣傳作用，解決兒童實際困難的服務作用，鏈結兒童慈善資源的轉接作用，督促監護人履行撫養義務和監護職責的督導作用。總體來看，我們現在在全國推動的狀況還是比較良好的，基層對兒童福利督導員這個角色認同感比較強。而且相當一部分大學生村官、一些專業社會工作者進入了這個隊伍，對解決基層“最後一公里”服務問題起了非常好的作用。

[中國民政雜誌社記者]請問徐司長，我國目前困境兒童保障工作的現狀是什麼樣的呢？此次《意見》出臺 主要是回應了困境兒童保障工作中面臨的哪些問題？

[徐建中]黨和國家始終高度重視困境兒童保障工作，作為職能部門，民政部這些年來一直積極主動，立足自身職能，配合相關部門開展了一系列工作。主要，一是落實困境兒童生活保障，貫徹《國務院辦公廳關於加強孤兒保障工作意見》，建立了孤兒基本生活保障制度，有效保障了全國50多萬孤兒和艾滋病病毒感染兒童的基本生活。將符合條件的兒童納入城鄉低保和特困人員救助供養制度予以保障。二是加強醫療保障。建立了城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、大病醫療救助制度，積極引導慈善資源，為困境兒童提供醫療保障。民政部實施了“殘疾孤兒手術康復明天計劃”，從2004年開始已經有8萬多名孤殘兒童得到了手術和康復，其中將近3萬棄嬰回歸了家庭。中國殘聯也實施了0—6歲兒童的搶救性康復工程、“七彩夢行動計劃”也都很好的惠及了這些殘疾兒童。三是構建服務體系。全國所有地級以上城市及人口大縣都建立了兒童福利機構或者在社會福利機構設立了兒童部。特別是在基層，民政部和共青團、婦聯、殘聯等在城鄉社區設立了近12萬個“社區兒童之家”等兒童活動場所。這是我們的工作基礎。

這次《意見》實際上回應了兩個層面的問題，一個是回應了困境兒童面臨的突出問題。一是基本生活仍存在困難。除了棄嬰、孤兒和艾滋病病毒感染兒童納入了國家孤兒保障外，其他困境兒童主要通過低保、臨時救助等方式保障，有的還尚未納入保障。二是醫療、教育保障有待加強。尤其是殘疾兒童的醫療、康復和特殊教育。三是監護存在困境。法定撫養人無力撫養兒童等困境兒童不僅是生活困難的問題，相當一部分缺乏有效家庭監護，基本人身安全面臨風險。這是困境兒童這個文件回應的問題。

另一個層面是回應了保障工作面臨的問題，一是基層工作力量薄弱，政策落實難。大家都知道困境兒童需要做的事很多，鄉鎮（街道）和社區直接面向兒童及其家庭，承擔著摸底排查、動態管理、補貼發放、探訪巡查、監護監督、關愛幫扶、心理疏導等工作，但缺乏工作力量。二是工作機制有待健全。尚未建立系統化、制度化工作機制，部門聯動反應和協作配合機制有待加強。三是社會力量參與不足。對社會組織、志願者、專業社會工作者等社會力量的引導、支持不足，行政資源與社會力量的銜接有待加強。整個《意見》堅持問題導向，對上述問題都提出了相應的措施。

[李保俊]由於時間關係，今天的提問就到這裡，有一些沒有得到提問機會的記者如果有什麼問題隨時和民政部新聞辦聯絡，我們儘量協調，滿足大家的採訪需求。

民政部網站和政務微博對今天的發佈會進行了全程的圖文直播，敬請大家關注。感謝徐司長今天出席新聞發佈會，也謝謝媒體朋友對困境兒童的關愛和對民政工作的支持。發佈會到此結束。謝謝大家！