《大氣污染防治行動計劃》實施情況中期評估報告

2013年，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》（以下稱《大氣十條》）。根據《大氣十條》相關要求，中國工程院組織50余位相關領域院士和專家，對《大氣十條》進行中期評估。評估認為，《大氣十條》確定的治污思路和方向正確，執行和保障措施得力，空氣質量改善成效已經顯現。全國城市細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）濃度呈下降趨勢，總體預期能夠實現規定的空氣質量改善目標。但環境空氣質量面臨形勢依然嚴峻，冬季重污染問題突出，個別省份的PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標需要付出努力。今後兩年和更長的時期內，需要加大力度釋放能源結構調整的污染削減潛力，並構建精準化治霾體系，提升重污染天氣應對能力，保障空氣質量長效改善。

一、空氣質量改善情況

通過整合環境保護部、中國科學院、中國氣象局和有關科研院所的地面長期定位觀測、典型過程綜合觀測、衛星遙感反演等數據，採用多種技術方法對全國空氣質量狀況、變化趨勢和污染特徵進行了評估和印證。主要結果是：

（一）《大氣十條》實施以來，全國城市空氣質量總體改善，PM2.5、PM10、二氧化氮（NO2）、二氧化硫（SO2）和一氧化碳（CO）年均濃度和超標率均逐年下降，大多數城市重污染天數減少。

2015年，全國74個重點城市PM2.5平均濃度為55微克/立方米，相對於2013年的72微克/立方米下降23.6%；日均值超標天數的比例由2013年的33.2%降至2015年的20.8%。全國PM10平均濃度（338個城市平均濃度為87微克/立方米），相對2013年（330個城市平均濃度97微克/立方米）下降10.3%；日均值超標天數的比例由2013年的14.5%降至2015年的12.1%。74個重點城市共發生846天次重度污染和238天次嚴重污染，較2014和2013年降幅分別為28.1%、24.9%以及49.9%、63.7%。

京津冀、長三角、珠三角和成渝地區NO2濃度相對2013年分別下降9.8%、11.9%、19.5%和15.8%，SO2分別下降44.9%、30.0%、38.1%和48.3%。衛星資料反演顯示，2013～2015年，全國NO2和SO2垂直柱濃度年均值和顆粒物光學厚度（AOD）總體呈下降趨勢，與地面監測數據分析結果一致。

（二）空氣質量面臨形勢依然嚴峻，冬季重污染問題突出，重點區域大氣臭氧（O3）污染問題顯現。

根據《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）進行評價，2015年全國338個地級及以上城市中有73個城市空氣質量達標，佔21.6%；平均超標天數比例為23.3%，重度及以上污染佔3.2%，其中67.4%發生在冬季。全部重度及以上污染天次中，以PM2.5、PM10、O3為首要污染物的天次分別佔83.4%、15.3%和1.3%。京津冀及周邊地區是全國重污染天氣高發地區，佔全國總天次的44.1%。冬季重污染對全年PM2.5平均濃度有明顯的拉升作用。2013～2015年，重污染天氣對京津冀、長三角和成渝地區PM2.5年均值的貢獻分別為40%、10%和20%。

（三）多數省份PM2.5或PM10年均濃度下降幅度達到或超過《大氣十條》規定的中期目標要求，可望實現2017年的考核目標。個別省份PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標需要付出努力。

考核PM2.5的10個省（區、市）和廣東省珠三角地區PM2.5年均濃度下降幅度均達到或超過《大氣十條》中期目標的要求，多數省份展示提前實現終期目標的勢頭。北京市空氣質量改善較為明顯，但實現PM2.5年均濃度達到60微克/立方米左右的目標，需要付出努力。考核PM10的21個省（區）中，黑龍江、安徽、福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、雲南、西藏、青海和新疆等14個省（區）PM10年均濃度下降幅度達到了《大氣十條》中期目標的要求，遼寧、吉林、河南、湖北、陜西、甘肅和寧夏7個省（區）PM10年均濃度有所上升。

二、主要措施執行效果

基於《大氣十條》詳細配套政策及各省（區、市）實施細則、目標責任書、年度自查報告等數據資料，核算了2013～2015年各部門各行業主要污染物減排情況，解析了各項政策措施對減排量和PM2.5濃度下降的貢獻。主要結果是：

（一）各省（區、市）均基本完成了階段性重點任務，總體落實情況良好。重點行業提標改造、産業結構調整、燃煤鍋爐整治和揚塵綜合整治四類措施是對PM2.5濃度下降貢獻最為顯著的措施。

評估測算結果顯示，實施《大氣十條》使全國主要大氣污染物排放量明顯下降。分解各措施對減排量的貢獻發現，重點行業提標改造、産業結構調整和燃煤鍋爐整治是對減排量整體貢獻顯著的措施。SO2減排效果最明顯的措施是重點行業提標改造、燃煤鍋爐整治和産業結構調整，分別貢獻SO2減排量的39%、29%和22%；NOx減排效果顯著的措施有重點行業提標改造、産業結構調整和黃標車及老舊車輛淘汰與油品升級，分別貢獻NOx減排量的63%、20%和9%；PM2.5濃度下降貢獻最為顯著的措施是重點行業提標改造、産業結構調整、燃煤鍋爐整治和揚塵綜合整治，分別貢獻了PM2.5濃度下降的31.2%、21.2%、21.2%和15.2%。機動車的減排貢獻在城市更為顯著。以北京市為例，2013~2015年北京共淘汰黃標車122.2萬輛，NOx、PM2.5減排量為3.47、0.26萬噸，分別貢獻了兩種污染物減排量的71%和16%，説明《大氣十條》在控制機動車污染的方向是正確的，措施是有效的。

（二）北京市及周邊省份的重污染應急措施能夠有效降低PM2.5濃度，兩次啟動紅色預警使得重污染期間北京市PM2.5日均濃度下降17%～25%。

基於空氣質量模型對京津冀2015年12月兩次啟動紅色預警的減排效果進行評估，結果顯示，京津冀兩次應急減排措施使得北京市PM2.5平均濃度分別下降17%和20％～25%，説明在重污染天氣啟動應急預案能夠有效降低區域大氣污染物排放量，進而顯著削減PM2.5濃度峰值。

（三）2014和2015年，重點地區污染氣象條件相對2013年略為不利或變化不大，氣象條件在近兩年沒有對空氣質量的改善起到“助推”作用。

京津冀地區2014、2015年污染氣象條件狀況相對2013年分別轉差約17%、12%，長三角地區轉差約6%和1%，珠三角和成渝地區污染氣象條件狀況變化不大。氣象條件狀況在《大氣十條》實施過程中沒有對空氣質量的改善起到“助推”作用，在京津冀等重點地區甚至起到了不利作用。2014、2015年冬季期間，各重點地區不利氣象條件出現天數均超過2013年，特別是2015年冬季京津冀地區超過2013年的天數在各重點地區中最多，導致重污染多次發生，嚴重影響人們對空氣質量年均值改善的直觀感覺。

三、主要對策建議

（一）以北京市為戰略重點，破解大氣污染防治中的若干難點問題，實現首都空氣質量長效改善。一是採取堅決措施應對秋冬季重污染問題，重點破解冬季採暖燃煤散燒頑疾，針對北京城中村、城鄉結合部地區以及南四區（豐臺、房山、通州、大興），採用煤改電和冬季特別電價等措施，解決冬季居民採暖問題。二是重點推進北京南四區大氣污染治理工作，精細化城市管理，嚴控揚塵污染，基本淘汰南四區燃煤鍋爐，優先啟動南四區民用散煤清潔能源替代工程，儘快完成南四區污染小企業退出。三是進一步提升北京市機動車污染排放控制能力。四是建立和完善非道路移動源的大氣污染排放控制體系，建立統一的非道路移動源臺賬系統。五是科學確定北京市VOCs與NOx的協同減排策略。六是加強重污染天氣應急減排力度。

（二）將京津冀大氣污染防治作為京津冀一體化發展的重要任務，儘快率先啟動《京津冀環境綜合整治重大工程》大氣部分。將大氣污染防治作為京津冀一體化發展的重要任務，儘快率先啟動《京津冀環境綜合整治重大工程》的大氣部分，深入推進大氣污染聯防聯控。嚴格控制北京周邊傳輸通道上的污染排放，嚴控周邊地區高架點源。採取措施切實降低秋冬季污染源活動水平，在京津冀地區劃定“工業錯峰生産區”。增加對京津冀地區天然氣供應額度，採用煤改氣、煤改電等方式對北京周邊傳輸通道地區的工業用煤和散煤進行替代。針對保定、廊坊等北京周邊城市，除《大氣十條》規定的PM2.5下降比例目標外，增加PM2.5年均濃度目標。

（三）以秋冬季重污染天氣為突破口，加大秋冬季污染防治工作力度。實施冬季供暖地區應優化重污染天氣應急預案編制技術體系和相關制度，實現對城市重污染應急預案的科學制訂、動態評估和持續優化。加大冬季污染防治工作力度，如制定針對冬季（或其它典型污染季節）污染防治法規，對重點源排放實施季節性排放限值，優化工業生産過程，對生産流程進行優化調整。提高重污染預警的提前度和精確性，制定針對性防控措施，強化應急控制的實施力度和監管強度。

（四）持續發力嚴格落實《大氣十條》各項措施，進一步大力度推動能源結構調整和産業結構調整，促進能源生産和消費革命。在持續提高煤炭集中清潔高效利用的同時，積極發展可再生能源、核電和天然氣，同時嚴控新增燃煤量，更大程度地實現對煤炭的替代；改進終端能源消費結構，推廣使用天然氣，將天然氣用於替代工業、供暖用煤特別是散煤。儘快形成燃煤鍋爐綜合整治對策。重視整個區域的能源結構調整，降低高耗能工業在經濟總量中的比重，防止城市中心區高耗煤、高污染企業轉移到郊縣地區。

（五）採取切實有效措施，加強農村生態環境建設，減少農村和城鄉接合部大氣污染物排放。選擇秸稈鍋爐、沼氣鍋爐、燃煤鍋爐和煤改電等方式，實行農村集中供熱，減少農村生活用煤。實現農村廢棄物綜合利用，減少秸稈露天焚燒。減少種植業和養殖業氨排放。

（六）大力推進非電行業達標排放和超低排放技術及應用。儘快部署非電行業的大氣污染控制技術升級。針對水泥、玻璃、陶瓷等建材行業，發展多污染物協同控制新技術研發及示範，開展主要污染物達標和超低排放新技術研發和工程示範。

（七）儘快啟動國家“清潔柴油機行動計劃”，重點開展柴油機、非道路、船舶的大氣污染排放控制。在京津冀、長三角、珠三角等區域同步實施柴油車國Ⅴ排放標準並儘快在全國推廣。加快制定柴油車國Ⅵ排放標準，加強柴油車及後處理産品生産一致性與在用符合性檢測，推進車載測試、遠程診斷和遙測技術等應用；儘快淘汰國Ⅱ及以前不達標柴油車，實施國Ⅲ和國Ⅳ不達標的柴油車技術升級和改造。研發非道路用柴油機機內與機外凈化技術體系，研究和推廣岸電使用、船舶尾氣脫硫脫硝技術，在重點區域、核心港口率先實施船舶排放控制區措施，進行綜合應用示範。

（八）以重點行業和重點地區為抓手，加快實施國家揮發性有機物總量控制。儘快核定重點地區和重點行業的VOCs排放總量和源成分譜，確定三大區域（京津冀、長三角和珠三角）高於NOx減排要求的VOCs減排目標。制定有針對性的重點源VOCs減排技術方案，建立重點行業和企業的VOCs減排核算和監管體系。對具備可監測、可統計、可考核條件的重點行業進行重點控制。

（九）構建精準治霾技術體系，創新機制體制，加強科技引領，持續提升環境監管和執法能力。強化頂層設計，形成研判—決策—實施—評估—優化的決策支持體系；加強區域一體化的大氣污染監測網絡、動態污染源清單和空氣質量預測預報能力建設；以科技創新引領我國大氣污染防治進入到精準管理的新階段。加強人才隊伍建設，創新人才機制。注重大氣污染防控的監管和執法能力建設，大幅度提升國家和區域層面的監管和執法以及法律經濟政策等方面的保障水平。