首部規範航班正常工作規章出臺——解讀《航班正常管理規定》

日前，《航班正常管理規定》（以下簡稱《規定》）正式發佈，並將於2017年1月1日起正式實施。這部廣受業界和社會關注的規定，是民航局第一部規範航班正常工作的經濟類規章。《規定》從航班正常保障、延誤處置、旅客投訴管理、監督管理、法律責任等各個方面，進一步明確了航空公司、機場、空管等航空運行主體的責任，為維護乘客合法的權益、保障正常航空運輸秩序提供了法律依據。本報記者日前專訪了參與起草該《規定》的中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉光才、民航局消費者事務中心常務副主任李洪濤兩位專家，對《規定》進行詳細深入解讀。

第一部規範航班正常工作的規章誕生

記者：我們了解到，此次公佈的《規定》是民航局第一部規範航班正常工作的規章，其最大的亮點是什麼？

劉光才：這部規章的出臺曆時兩三年，經先後6次業內外協調會，其出臺本身就是最大亮點。在全球，用規章的形式來規範航班運行秩序的，此前只有歐盟。應該説，《規定》用單行法規的形式為航班正常工作提供了最系統、最權威的法律依據，對有效減少航班延誤，提高航班正常率，提升我國民航服務質量，維護消費者合法權益、保障航空運輸秩序，提供了切實可行的法律保障。

記者：近年來，航班延誤事件的社會關注度一直很高。那麼這部規章的頒布，對促進航班正常工作有何意義呢？

劉光才：改革開放以來，我國民航事業快速發展，取得了世界矚目的成就。2015年，全國民航完成旅客運輸量4.36億人次，旅客週轉量7270.66億人公里，比上年分別增長11.1%和14.8%。從2005年起，我國航空運輸總週轉量已排名世界第二。但正如你所説，近些年，航班延誤始終是困擾民航工作的一大問題。民航局自2008年起多次開展航班延誤治理活動，制定了一系列治理航班延誤的政策措施，收到了一定成效。但要建立航班正常工作的長效機制，必須走法制化的道路，通過立法將治理航班延誤的政策措施轉化為法規規章。

記者：該《規定》起草的法律依據和基礎是什麼？

劉光才：《航班正常管理規定》是以《中華人民共和國民用航空法》《消費者權益保護法》《民用機場管理條例》為主要依據的。同時，我們也借鑒了美國、歐盟相關民航法規規章，這有利於我國航班正常工作規定與國際先進做法保持一致，促進我國航班正常管理水平的提高。另外，由於規章的適用範圍包括了在國內運行的外航和港澳臺地區航空公司，因此規章設定的義務性規範，嚴格遵守了1999年《蒙特利爾公約》的要求。

政府和市場的邊界更加明晰

記者：在《規定》的起草過程中，遵循的最重要原則是什麼？

劉光才：這部規章的起草，始終遵循著堅持安全第一、維護消費者合法權益、堅持發揮市場的決定性作用和加強監管的原則。其中，發揮市場決定性作用，厘清政府和市場的邊界，是起草該《規定》時重要的出發點和落腳點。

記者：健全市場機制在《規定》中體現在哪些方面？

劉光才：健全的市場機制就是要做到把企業該做的還給企業，政府只做自己該做的事情，進一步明晰政府與市場的邊界在哪兒。關於航班延誤的旅客補償，其實早在2004年民航局就出臺了《關於國內航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經濟補償的指導意見（試行）》，指導各個航空公司，根據各自的情況制定標準，做好航班延誤後的服務工作。

為了充分保護旅客知情權，同時不侵犯企業的自主經營權，《規定》在第三章第一節中明確規定，國內承運人是否對航班延誤進行補償、補償條件、標準和方式等由航空公司自行決定。這樣，旅客可以根據補償的方案，自主決定選哪家航空公司，真正實現航空運輸市場化。同時，國內承運人需要在接下來的5個多月的時間裏根據各自情況，制定並完善航班延誤補償標準，同時上報民航局和各地區管理局備案，並擇時予以對外公佈，做到透明公開。

明晰主體職責和法律責任

記者：仔細研究《規定》後發現，這部規章對航班運行主體各自的職責有了更加清晰的定位和全面規範。請您結合《規定》內容詳細談下航班正常工作主體責任明確性體現在什麼地方？

李洪濤：在航班正常、延誤處置工作中，保障航班正常是首要環節，提高航班正常率、減少航班延誤則是解決航班延誤問題的核心。然而，與近年來我國航班量的迅猛增長相比較，機場、空管、航空承運人的保障能力明顯不足，這在一定程度上影響了航班正常和民航發展質量。《規定》在第二章中對承運人、機場管理機構、空管部門及其他服務保障單位在保障航班正常工作中的職責進行了細分，對必要設施設備和人員的配備提出了要求。此外，《規定》也要求航空公司與銷售代理人和地服代理人通過協議方式明確航班延誤或者取消後的服務要求，進一步規範了航空公司、機場、空管、公安等部門的協同聯動職責，同時也增加了地服代理人、銷售代理人不履行協議造成航班延誤的責任。而且此次《規定》把在我國運行的外國承運人和港澳臺地區承運人也納入了規制範疇。

記者：剛才您提到《規定》將外國承運人和港澳臺地區承運人都納入其中，這是不是也是主體職責明確的一個體現？

李洪濤：對，適用範圍涵蓋外國承運人和港澳臺地區承運人也是《規定》的一大亮點。目前，現有民航局文件只能規範國內承運人，對外國承運人和港澳臺地區承運人在我國境內的航班正常方面的監管還是空白。隨著我國航空運輸市場的不斷開放，將有越來越多的外國承運人和港澳臺地區承運人在我國運行國際航班，因此需要公平公正、一視同仁，保證國際航空運輸與國內航空運輸的一致性。

記者：《規定》對各方的法律責任是如何明確的？

劉光才：這部規章共八章77條，其中法律責任部分共有17條，確實反映出法律責任的重要性。比如，《規定》細化了《民用機場管理條例》法律責任中的部分條款，對承運人、機場管理機構等主體的違法行為設定了法律責任。其中重點要求承運人做好航班延誤或取消後的旅客服務工作，每一項都設定了法律責任。

絕不讓消費者成為弱勢群體

記者：很多社會公眾認為在航班延誤中，消費者一直是弱勢群體。《規定》中對消費者的權益保護體現在哪些方面？

李洪濤:雖然在《規定》中並沒有出現“投訴管理和消費者權益保護”字樣，但其內容可以説極盡全力，力求全面地保護航空消費者的合法權益。

統計顯示，旅客對航班問題類的投訴佔總投訴的50%以上，投訴已經成為旅客在航班延誤後最重要的維權手段。目前規範旅客投訴工作的依據是《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》，效力級別低，適用範圍無法涵蓋外國承運人。同時，規範性文件不能設定法律責任，對被投訴主體缺乏約束力。基於以上考慮，《規定》對旅客投訴受理、處理等工作進行了規範，此次在《規定》中獨立一章專題投訴管理，並將外國承運人和港澳臺地區承運人共同納入其中。

記者：依照《規定》，遇到航班延誤時，旅客應該如何維權呢？

李洪濤：旅客在旅行中遇到問題，最好在第一時間向承運人和機場求助或投訴。如果其未能滿足訴求，可以向消費者事務中心投訴，尋求解決。若旅客要求出具航班延誤或者取消證明的，航空公司必須出具。《規定》適用範圍為中國境內，包括外航和港澳臺地區航空公司。若消費者發生投訴，國內航空公司要在7日內告知消費者是否受理投訴，10日內處理完畢，外航和港澳臺地區航空公司在20日內處理完畢，且必須具備中文受理能力。

記者：我發現，《規定》也對消費者的知情權有了更明確的界定。那麼在遇到具體的延誤時，消費者有哪些知情權呢？

李洪濤：《規定》要求航空公司在運輸總條件中需明確是否提供航班延誤補償，還要明確航班延誤或者取消後的旅客服務內容，並在購票環節明確告知消費者。發生延誤後，航空公司要在30分鐘內告知旅客航班延誤或者取消信息。發生機上延誤時，航空公司要每30分鐘向機上旅客通報動態信息，超過3小時的，要在安全和安保允許的情況下，安排旅客下飛機等待。

記者：《規定》公佈後，引起社會公眾和輿論最大爭議的是“對於由天氣、突發事件、空中交通管制等非承運人自身原因導致的航班延誤或取消而産生系列責任問題交由消費者自己承擔”這一條，對這一規定您怎麼看？

劉光才：從歷史性的角度看，早在1996年，民航局頒布的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》第五十八條就提到，由於天氣、突發事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發地延誤或取消，承運人應協助旅客安排餐食和住宿，費用可由旅客自理。這次《規定》只是將以前的規定用法律的形式寫進了規章中。

這個問題為何引起那麼大的爭議，關鍵在於我們的關注點到底是航空安全更重要還是航空補償更重要。的確，客運合同是承運人與旅客關於承運人將旅客及其行李安全運送到目的地的約定，所以規章也表示因航空公司方面引起的航班延誤由航空公司進行補償。但是，諸如天氣原因，在出現雷陣雨、暴風雪的情況下，航空公司不起飛的首要目的是為了保證旅客的安全，避免航空安全事故。對於不可抗力導致的航班延誤或者取消，國際上均明確航空公司可不擔負相關費用。本規章的規定，可以理解為最低要求，但航空公司可以自行決定高於這個要求。