發展改革委：以國家戰略為指引 推動我國鐵路網絡的升級換代

鐵路運輸能力大、單耗低、受氣候影響小，既是國家重要的基礎設施，也是國民經濟運行的大動脈。建國以來，我國鐵路運輸業有了長足發展，營業里程從建國初期的2萬多公里發展到2015年底的12萬餘公里，包括近2萬公里的高速鐵路；為國家的經濟發展做出了巨大貢獻。不過，我國作為一個幅員與人口大國，客貨運輸需求規模龐大，供給與需求的矛盾還沒有得到根本性的改變，具體體現在鐵路運輸在繁忙幹線（空間）、運輸旺季（時間）、中西部地區（公平性）的鐵路運輸服務尚不能很好地滿足社會與經濟發展需求。最近，國家有關部門發佈了新一版的“中長期鐵路網規劃”（以下簡稱《規劃》），提出到2020年，鐵路網規模達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里的建設目標；同時規劃到2025年，鐵路網規模達到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右。

一、從鐵路運輸發展需求出發，提高我國綜合交通體系發展水平

鐵路運輸發展的歷史表明，鐵路在中長距離客貨運輸以及大宗貨物運輸領域具有不可替代的優勢，是大容量運輸的重要手段。我國鐵路運輸設施的總體水平與一些經濟較發達的國家相比並不算高。例如，從鐵路網密度看，2015年我國按面積計算的鐵路網密度約為126.0km/萬km2，低於美國的248.2、日本的530.5、德國的948.2、法國的544.5以及英國的674.6 km/萬km2；而按人均計算的鐵路網密度我國約為0.8km/萬人，低於美國的7.4、日本的1.6、德國的4.1、法國的4.6以及英國的2.6 km/萬人。

按照《規劃》提出的我國2025年規劃指標，按面積與按人口的鐵路網密度指標將分別達到182 km/萬km2與1.25 km/萬人，分別接近發達國家中的面積大國美國與人口密度大國日本的水平，但均未超過上述國家目前的水平。

儘管如此，《規劃》提出的2020與2025年鐵路網規劃目標，將顯著改善我國綜合交通體系的供給水平；尤其是2020年3萬公里、2025年3.8萬公里的高速鐵路網規劃，將極大地提升我國區域間快速運輸的能力與服務水平，有利於加速我國大國、強國地位的形成，推動中華民族的偉大復興。

二、完善國家快、普速運輸體系，支撐新時期國家經濟建設與發展

鐵路是國家最重要的基礎設施，有力地支撐著我國社會與經濟的運行與發展。《規劃》方案分高速、普速兩個層面提出了以構築“八縱八橫” 主通道為內容的高速鐵路網發展方案，以及以提高對扶貧脫貧、促進對外開放、強化國家安全等方面的支撐保障能力為目的的覆蓋廣泛、通邊達海的普速鐵路網發展方案。高速鐵路網基本連接省會城市和其他50萬人口以上大中城市，實現相鄰大中城市間1～4小時交通圈，城市群內0.5～2小時交通圈；普速鐵路連接20萬人口以上城市、資源富集區、貨物主要集散地、主要港口及口岸，基本覆蓋縣級以上行政區，形成便捷高效的鐵路物流網絡，提供覆蓋廣泛的鐵路運輸公共服務。

在目前我國的既有鐵路網中，繁忙幹線依然存在不少瓶頸路段。《規劃》方案結合新線建設以及對既有鐵路的擴能改造，將形成跨區域、多通路、便捷的區際大容量通道。在中西部地區，規劃了旨在促進脫貧攻堅和國土開發鐵路，可擴大中西部地區鐵路網覆蓋面。例如，通過完善進出西藏、新疆通道以及建設西南沿邊鐵路，形成了進出西藏、新疆、青海及四省藏區的便捷通道，可促進沿邊地區的開發開放。在海運與鐵路聯運方面，以主要港口為重點，加強疏港型、園區型等支線鐵路建設，有利於促進干支銜接、改善多式聯運的港口集疏運系統。

總的來看，修編的《規劃》方案以《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》及《全國主體功能區規劃》等上位規劃為指導，較好考慮了2025年國民經濟建設與發展的需求，針對中西部地區鐵路網絡的不足，完善了路網佈局與路網覆蓋面，使區域佈局更加均衡，解決了部分結構性矛盾；同時，《規劃》方案強化了區域之間、國家重點發展的各城市群之間的快速、高效聯絡；《規劃》方案涵蓋了城際客運系統、現代物流、綜合樞紐等環節的內容，注重多式聯運以及各種交通方式的銜接與政策配套，具有較強的可操作性。

三、以國家“一帶一路”戰略為引導，提升經濟發展輻射力

國家“一帶一路”戰略是習總書記2013年9月首次提出的重要倡議，順應世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，強調沿路帶國家資源與經濟的互補性，謀求建立互惠、互信的合作關係，促進各國經濟的發展。“一帶一路”戰略涉及60余個海外國家與地區。國內涉及地區包括18個省，包括新疆、陜西、甘肅、寧夏、青海、內蒙古等西北的6省，黑龍江、吉林、遼寧等東北3省，廣西、雲南、西藏等西南3省，沿海有上海、福建、廣東、浙江、海南等5省以及內陸地區重慶直轄市。

目前我國的進出口貿易90%是經由海上運輸完成的，陸地運輸通道存在能力不足、聯運組織不暢等問題。現有的亞歐大陸橋中，第一歐亞大陸橋(西伯利亞大陸橋) 的運行起步于1971年，以俄羅斯東部的符拉迪沃斯托克（海參崴）為起點，橫穿西伯利亞大鐵路，經莫斯科通向西歐各國，最後到荷蘭鹿特丹港；途經俄羅斯、哈薩克斯坦、白俄羅斯、波蘭、德國、荷蘭6國，全長約13000km；是亞歐間運量最大的陸橋。

始於我國連雲港的第二亞歐大陸橋經阿拉山口，入哈薩克斯坦，再經俄羅斯、白俄羅斯、波蘭、德國，至荷蘭鹿特丹港。全長約10900km，通向中國、中亞、西亞、東歐和西歐40多個國家和地區。雖然自1992年已開始運行，但由於涉及國家多，組織協調難度大，運量增長緩慢，近期中歐班列的運輸對陸橋運輸有所推動，但仍未改變市場格局。

目前正在形成的第三歐亞大陸橋以我國南部港口和東南亞諸港為起點，經印度、巴基斯坦、伊朗、土耳其、保加利亞、匈牙利等國，鹿特丹為終點。該陸橋國內段涉及廣東沿海港口群，陸地通道包括由中國-尼泊爾鐵路至加德滿都，經南亞北部鐵路、伊朗高原鐵路、土耳其-波蘭鐵路、波蘭-荷蘭鐵路，最終至鹿特丹港，橫貫21國，全程15300千米；該路橋較經東南沿海通過馬六甲海峽進入印度洋的海上行程要短3000km左右，有利於西藏、南亞旅遊業的發展；同時可促進西藏、南亞與中國內陸、西歐、東盟的發展合作，經濟和政治上均具有重要意義。

修編的《規劃》方案較好地考慮了國家“一帶一路”戰略對鐵路建設的需求。例如，在面向“一帶一路”西北方向，通過烏魯木齊、喀什為支點的相關線路建設，構建經中亞、西亞、南亞分別至歐洲、印度洋的國際大通道，經巴基斯坦形成我國通往印度洋的陸地通道。在西南地區，以昆明、南寧、拉薩為支點，構建經東南亞、南亞至印度洋的國際大通道，可加快中老泰馬新、中緬泰馬新通道的建設，有利於強化我國與東南亞各國的經濟聯絡。在東南沿海，以大連、秦皇島、天津、青島、連雲港、上海、寧波、福州、廈門、深圳、廣州、湛江、海口等沿海城市及相關港口為支點，完善港口後方鐵路集疏運體系，提升鐵海聯運陸橋通道的競爭力。

四、體現我國大國交通特色，更好滿足國計民生需求

進入21世紀以來，我國鐵路尤其是高速鐵路發展迅速，極大地改善了我國中長距離客貨運輸的供給狀況，高速鐵路已經成為相關通道內中短距離小汽車出行以及中長距離民航運輸的重要替代方案，為城鄉居民出行提供了高質量的出行供給。2014年我國高速鐵路營業里程約佔全國鐵路營業里程的14.2%，完成了全國鐵路約37.5%的旅客發送量。

根據作者對既有高鐵運行情況的調研，我國高速鐵路的運營帶來了三個顯著的效果：一是高速鐵路開通刺激了沿線城市的經濟增長，使相關通道客貨運輸需求的增速發生顯著變化，刺激或加快了運輸需求的增長速度；其次，高速鐵路的開通改善了相關通道內的交通結構，單耗大的道路與民航運輸佔比有所下降，能力大、排放低的鐵路運輸佔比顯著增加；第三，高速鐵路客流的大部分來自相關通道內的誘發客流，來自民航、公路及小汽車的客流僅佔小部分。

以2009年12月26日開通、全長1069公里的武廣高鐵為例，該線覆蓋武漢、咸寧、長沙、岳陽、株洲、衡陽、郴州、廣州、韶關等9城市。統計資料表明，武廣高鐵開通前，9城市人均GDP平均年增長率為10%；高鐵開通後，GDP增長率增長至12.2%。武廣客運通道客運量年增長率由未開通前的8.8%增長至47.3%。進一步分析表明，武廣高鐵客流的78.6%為新生客流及長途大巴、小汽車的轉移客流；民航轉移客流佔高鐵客流的3.8%，普速鐵路轉移客流佔高鐵客流的17.6%。由此可見，我國高鐵客運量構成以誘發運量為主，其他交通方式轉移運量為輔。

鄭西高鐵開通後，通道客流(含鐵路、公路、民航)增速加快，年增速由開通前的3.8%增長至10.1%。2011年鄭西高鐵共發送680萬人次，民航及公路旅客發送量較鄭西高鐵開通前的2008年有所下降，但既有線旅客發送量則繼續保持增長趨勢。系統分析表明，鄭西高鐵客流中89.4%為新生客流，10.6%為轉移客流；其中，既有鐵路轉移客流約佔6.8%，公路轉移客流約佔3.3%；民航轉移約佔0.47%（該流量絕對值為3.2萬人次，佔鄭西兩城間民航客流比例較高）。鄭西高鐵客流以誘增運量為主，對鐵路既有線的分流作用並不明顯。

溫福鐵路2009年開通前，與其平行的福昆公路(福州-昆明)機動車流量2007-2008年增速達52.4%；開通後的2008-2010年機動車日當量下降了45.5%；其中小汽車下降較為明顯(降速達40%)；大客車變化趨勢不明顯，但也呈下降趨勢（降速20%）。與福溫鐵路開通前(2008年)相比，2009-2011年通道旅客發送人數年平均增長率達94.1%。

可以看出，鐵路尤其是高速鐵路的發展顯著改變了相關通道內綜合交通的供給，有效提升了通道內客貨運輸的供給水平，對提高城鄉居民的生活水平發揮了重要作用。本次修編《規劃》針對2020及2025年社會經濟的發展提出了能更好滿足國計民生的鐵路發展計劃，將為下一階段國民經濟的可持續發展奠定堅實基礎。

五、規劃保障措施強調了方案的可實施性

本次修編《規劃》還就深化鐵路投融資機制與體制改革、培育壯大高鐵經濟、強化鐵路人才科技支撐、健全鐵路規劃的實施機制、完善鐵路建設項目環境影響評價等問題進行了具體的分析和研究。總的來看，我認為關於2020與2025年的這兩個規劃目標是基本合適的。這次鐵路網規劃修編，考慮了我國新時期經濟與社會發展的新環境，即我國的經濟總量有了較大水平提高、綜合國力達到世界第二後對基礎設施規模與質量的要求。保持經濟與社會的可持續發展，需要強大的基礎設施為支撐。例如，這次修編的高速鐵路網絡在原“四縱四橫”主骨架基礎上，提出了以“八縱八橫”主通道為骨架、區域連接線銜接、城際鐵路補充的高速鐵路網，更加符合我國發展的實際需求。此外，這次修編較好地兼顧了中西部社會與經濟發展對鐵路網絡建設的需求，有利於促進西部地區的發展，推進與東部地區的互聯互通，現實上看也與中央的“一帶一路”戰略一脈相稱；2020年15萬公里、2025年17.5萬公里的發展規劃，從國力上看也是可行的，具有良好的可操作性。（北京交通大學教授 毛保華）