一張藍圖如何繪到底？——首家國土空間優化發展實驗區的“多規合一”改革路徑

新華社鄭州8月2日電(記者 陳芳、張興軍)城市綠地面積新增333.8萬平方米，煤炭行業佔工業增加值的比重降低11.5%，城市環境空氣優良天數持續排在全省前列，城鎮化率平均每年提高2個百分點……

一連串數字的增減變化顯示，作為全國首家地市級國土空間優化發展實驗區，近年來河南省鶴壁市通過探索“多規合一”重構國土空間規劃體系，抓住了一張藍圖繪到底的“牛鼻子”，有效推動了節約集約用地、國土優化開發，進而助力這座資源型城市發展方式悄然轉變。

破解“多規”衝突，關鍵要優化國土空間格局

空間規劃要相對穩定，發展規劃則會隨著條件改變而調整，如何解決城市發展中的“規劃衝突”，一直是個難題。

記者在調查中了解到，隨著我國城市化進程的加快，不少地方土地利用規劃調整、城市總體規劃修編、環保生態紅線劃定等“多規”的矛盾不同程度凸顯。此外，由於縱向的規劃層級日益增多、內容趨同、職能不清，城市規劃決策中的朝令夕改現象也較突出。

巍巍太行，悠悠淇水。得益於多年來的規劃先行，地處豫北的鶴壁成為一座集生態、文化、旅遊為一體的宜居宜業宜遊城市。然而近年來規劃種類的日益繁雜、決策分散，也不斷影響著城市管理水平和社會效率，乃至侵害到空間政策的統一與權威性。

正是在這樣的背景下，2014年10月，經中國國土經濟學會指導，鶴壁市被確定為全國首家地市級國土空間優化發展實驗區，由此開始探索“多規合一”改革路徑，目標就是推進空間規劃編制，把“十三五”規劃編制、土地利用規劃調整、城市總體規劃修編等都堅持與國土空間規劃相銜接。

“如何實現城市發展一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容衝突、缺乏銜接等問題，是對治理能力和可持續發展能力的重大考驗。”鶴壁市委書記范修芳説，城市發展面臨資源環境承載力的“天花板”，規劃又不能變來變去，其中的關鍵就是要優化國土空間格局，處理好發展規劃和空間規劃的關係。

優化國土空間，讓生産集約、生活宜居、生態秀美

從地圖上看，鶴壁市域面積並不大，但西依太行、中起丘陵、東連平原，地形地貌複雜。成為全國首家地市級國土空間優化發展實驗區後，當地隨後編制了《鶴壁市優化國土空間開發格局規劃綱要（2015-2030年）》。這份全國第一個地市級國土空間規劃，結合現實地貌和長遠發展對全市進行了科學功能分區，“多規合一”邁出實質性步伐。

鶴壁市副市長朱言志表示，從地位上講，《規劃綱要》是推進形成主體功能區、科學開發國土空間的行動綱領；從內容上看，《規劃綱要》涵蓋了的生態、農業、産業、城鄉、交通、水利等發展規劃。

經過近兩年艱難的探索實踐，實驗區建設效果初顯：

——科學功能分區效果明顯。初步形成“五帶一區”産業發展格局、“一核雙星多支點”單元組合型城鎮化格局、以“三廊三帶三區”為骨架覆蓋全域的林業生態體系；

——産業轉型步伐明顯加快。第三産業的比重由18%提高到25.2%，高新技術産業佔規模以上工業增加值比重由3.8%提高到29.9%，煤炭行業比重由19.8%下降到8.3%；

——城鄉發展趨於協調。截至2015年底，全市城鎮化率達到55.66%，平均每年提高2個百分點，市區建成區面積增加到68.7平方公里，城市發展步伐明顯加快，中心城區帶動、協調聯動能力持續提升；

——生態環境持續優化。成功創建國家森林城市、省級園林城市和全國海綿城市建設試點城市，城市環境空氣優良天數保持全省前列。

“試點經濟”，38張國家級“名片”助力城市轉型

全國國土規劃辦公室主任陳宣慶表示，國土主體功能區規劃的分區管制既要關注空間管制、空間規劃，也要著眼全局。鶴壁市強化國土管理部門職責，在統領“多規合一”中形成了有效探索。

記者注意到，由於有了國土空間優化的“托底”保障和“牽引”作用，鶴壁市近年來先後獲得各類示範試點的國家級“名片”就達38個，包括全國首批循環經濟示範市、全國質量強市示範市、全國首批海綿城市建設試點城市、全國創新驅動助力工程示範市、國家節能減排財政政策綜合示範城市……

據悉，目前鶴壁市正在與河南省國土資源開發投資管理中心進行合作洽談，首期投資額50億元。此外，通過申請亞行還將提供1.5億美元貸款用於淇河流域環境治理及生態保護。由此探索建立國土空間優化發展的投融資機制。

“我們在創新發展的‘試點經濟’中嘗到甜頭，與50個國字號的科研單位和大專院校等建立了戰略合作關係，建設了67個科技研發平臺，這些示範試點和創新平臺為鶴壁經濟社會發展注入了強大的活力。”范修芳説。

國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼表示，“多規合一”是以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，是中央全面深化改革領導小組第二次會議提出的明確要求。鶴壁的實踐，對於在全國範圍內探索出一條可複製、可推廣的國土空間優化發展路徑産生了積極影響。