財政部就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革答問

近日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號，以下簡稱《意見》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

問：請介紹一下《意見》出臺的背景是什麼？

答：中央與地方事權和支出責任劃分是理順政府間財政關係的前提和基礎，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。黨的十八屆三中、四中、五中全會明確提出了建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規範化、法律化的要求。

從財政事權和支出責任劃分的改革歷程看，改革開放以來，中央與地方財政關係經歷了從高度集中的統收統支到“分灶吃飯”、包乾制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現代財政制度奠定了良好基礎。但受當時以及實施過程中一些客觀條件的制約，改革主要是針對中央與地方收入劃分，事權和支出責任劃分在沿襲已有做法的基礎上主要做了一些局部調整。在新的形勢下，財政事權和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現代化要求相比，越來越不適應。主要表現在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範；五是有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規範化程度不高。

推進中央與地方財政事權和支出責任劃分，是落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神、加快財稅改革的重要舉措，並列入中央全面深化改革的重點任務。《意見》的出臺將有力推動此項工作開展。

問：為什麼《意見》中提出要從財政事權入手推進事權劃分改革？

答：政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務部門，是“大事權”的概念。我國完善社會主義市場經濟制度、加快政府職能轉變、推進法治化還需要一個過程，短期內全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟。這次改革選擇從財政事權入手，主要基於以下幾方面考慮：

一是從財政事權劃分入手推進改革具備一定的基礎。隨著我國經濟社會發展和財政收入規模擴大，政府提供基本公共服務的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉變，劃分中央與地方財政事權的條件已經初步具備。新修訂的《預算法》頒布實施，也為推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革奠定了法律基礎。

二是從財政事權劃分入手推進改革可以從根本上破解改革發展面臨的諸多緊迫難題。當前，中央與地方收入劃分需要進一步理順、中央對地方專項轉移支付需要進一步清理整合、地區間基本公共服務均等化需要大力推進，財政資金的使用效益需要進一步提高，這些都需要以明確政府的財政事權劃分並相應界定各級政府的支出責任為前提，從財政事權劃分入手推進改革可以起到“牽一髮而動全身”的效果。

三是從財政事權劃分入手推進改革可以為全面推進事權劃分改革奠定基礎和創造條件。事權劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就，一些成熟市場國家的事權劃分經歷了數百年的逐步演進。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權入手破冰中央與地方事權劃分改革，先局部後整體，既抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，又能夠為全面推進事權劃分改革積累經驗、趟出路子。

問：《意見》出臺的意義是什麼？

答：《意見》是國務院第一次比較系統提出從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件，是當前和今後一個時期科學、合理、規範劃分各級政府提供基本公共服務職責的綜合性、指導性和綱領性文件，意義重大、影響深遠。

一是《意見》出臺有利於積極推進國家治理體系和治理能力現代化進程。現代國家治理要求科學界定公共權力邊界，並實現國家公共權力的合理配置和規範運行。合理劃分中央與地方財政事權和支出責任、建立事權與支出責任相適應的制度，形成分工合理、權責一致、運轉高效、法律保障的政府提供基本公共服務的體制機制，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和必然要求。

二是《意見》出臺有利於加快實施依法治國、依法行政的步伐。在明確政府財政事權和支出責任的基礎上，將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規範以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，實現政府機構、職能、權限、程序、責任法定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。

三是《意見》出臺為建立現代財政制度提供了重要支撐。事權劃分是現代財政制度有效運轉的基礎和支撐，是理順政府間財政關係的邏輯起點和前置條件。在劃分中央與地方財政事權和支出責任基礎上，進一步理順中央與地方收入劃分，完善中央對地方轉移支付制度，形成財力與事權相匹配的財政體制，標誌著財稅體制改革進入了深化階段並邁出了實質性步伐。

問：為什麼説《意見》中有關財政事權和支出責任劃分改革具有鮮明的中國特色？

答：各國的事權劃分都必須遵循普遍的規律和內在的邏輯，具有一定的共性，但受歷史背景、政治環境、經濟發展、全球化進程等因素影響，又各有不同。《意見》既遵循事權劃分的一般規律，並堅持法治化規範化；又立足我國經濟社會發展階段、歷史背景等基本國情，堅持馬克思主義政治經濟學為指導，構建中國特色社會主義制度下財政事權和支出責任劃分模式。

一是堅持中國特色社會主義道路和黨的領導。無論是總體設計，還是推進分領域具體改革，都要始終堅持中國特色社會主義道路和黨的領導，著眼于破解制約經濟社會發展的突出矛盾和問題。《意見》從財政事權劃分入手，通過合理配置中央與地方在基本公共服務提供方面的職責，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實。

二是堅持財政事權由中央決定。在完善“中央決策、地方執行”的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，維護中央權威，加強國家統一管理，確保法制統一、政令統一、市場統一。同時，對經中央決定屬於地方的財政事權，要通過合理有效方式授予地方，保證地方政府在授權範圍內依法履行地方財政事權的權利。

三是適度加強中央的財政事權並保有比成熟市場經濟國家相對多一些的共同財政事權。考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發展不平衡的國情和經濟社會發展的階段性特徵，需要更多發揮中央在維護社會公平正義、促進共同富裕、推動區域協調發展、保障公民基本權利等方面的作用，因此應適度加強中央的財政事權並保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。

四是激勵地方政府主動作為。結合我國現有中央與地方政府職能配置和機構設置，要通過有效授權，合理配置地方財政事權，使基本公共服務受益範圍與政府管轄區域保持一致，更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府貼近基層、獲取信息便利的優勢，激勵地方政府盡力做好轄區範圍內的基本公共服務提供和保障。

問：《意見》中財政事權和支出責任劃分改革的主要內容是什麼？

答：一是要適度加強中央的財政事權。強化中央的財政事權履行責任，中央的財政事權原則上由中央直接行使。中央的財政事權確需委託地方行使的，報經黨中央、國務院批准後，由有關職能部門委託地方行使，並制定相應的法律法規予以明確。

二是要保障和督促地方履行財政事權。要將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務作為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權，依法保障地方的財政事權履行，並在法律法規框架下加強監督考核和績效評價，更好地滿足當地居民基本公共服務需求。

三是要在現有基礎上減少並規範中央與地方共同的財政事權。針對中央與地方共同財政事權過多且不規範的情況，必須逐步規範和減少中央與地方共同財政事權，該上劃的上劃，該下劃的下劃。在此基礎上，對保留的共同財政事權，根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉。

四是要建立財政事權劃分動態調整機制。對改革過程中新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、經濟社會發展需求，以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府承擔的基本公共服務統籌研究確定為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。

五是對中央和地方的財政事權要分別確定由中央和地方承擔支出責任。屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。

六是對中央與地方共同財政事權要區分情況劃分支出責任。體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。對受益範圍較廣、信息相對複雜的財政事權，在科學評估財政事權外溢程度的基礎上，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，中央和地方各自承擔相應支出責任。對中央承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，地方承擔具體執行等職責的財政事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。

七是要加快省以下財政事權和支出責任劃分改革。《意見》要求省級政府參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適合更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。同時要求，省級政府根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

問：《意見》中提出將如何分領域逐步推進改革？

答：中央與地方財政事權和支出責任劃分改革涉及眾多領域，是一個系統工程，需要統籌設計，穩步推進。《意見》提出了分領域推進的工作安排。2016年選取國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017-2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019-2020年基本完成主要領域改革，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制定修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關係法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。

問：貫徹落實《意見》還將做哪些工作？

答：一要深刻領會文件精神。要處理好整體改革與分領域財政事權劃分改革的關係、財政事權劃分原則與具體財政事權劃分的關係、財政事權劃分的統一性與差異性的關係、財政事權和支出責任劃分改革方向與短期政策措施的關係，準確把握推進財政事權和支出責任劃分改革的工作要求。

二要協同推進相關改革。財政事權和支出責任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關係，涉及政治、經濟、社會、文化和生態文明各個領域，是一項複雜的系統性基礎工程。推進這項改革要與轉變政府職能、簡政放權、創新管理、優化服務等行政管理體制改革相銜接，要與教育、社保、醫療衛生、國防等各項改革相結合，形成統籌協調、協同共進的全面深化改革新局面。

三要妥善處理利益關係。財政事權和支出責任劃分改革不僅涉及中央與地方、部門之間的利益調整，還會牽扯到人、財、物的劃轉，十分複雜。在推進各領域改革過程中，要強化大局意識，站在國家整體利益、根本利益、長遠利益的立場上思考問題、推進改革，絕不能因局部利益和眼前利益影響甚至拖累改革進程。

四是要與相關財稅體制改革形成合力。要加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，進一步完善中央對地方轉移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付，推動進一步理順中央與地方的財政分配關係，形成財力與事權相匹配的財政體制。