權力下放 強化監管——聚焦新修訂的《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》

日前，財政部對已經施行了11年之久的《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》進行了一次較大調整，並於近日正式頒布，修訂後的《管理辦法》自2017年1月1日起施行。

財政部國家農業綜合開發辦公室主任盧貴敏在接受記者採訪時表示，修訂後的《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》，按照國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革要求，下放了農業綜合開發項目審批權限，把項目的審批、評審、驗收、調整等權限下放到省裏。國家農發辦相應地將管理重心轉變為從宏觀與制度層面對全國農業綜合開發進行管理，同時強化監督檢查和績效管理。

政策調整 勢在必行

據了解，原來的《管理辦法》于2005年開始施行，曾于2010年進行過部分修訂。辦法施行10多年以來，有力地推動了農業綜合開發工作法治化進程，強化了資金與項目的科學化、規範化管理，為推進農業綜合開發事業持續健康發展提供了制度保障。

但隨著時間的推移、形勢的變化，問題相伴而生——

據盧貴敏主任介紹，黨的十八大以來，我國經濟發展進入新常態，農業綜合開發工作的內外部環境發生了重大變化，各項改革不斷深化，對農業綜合開發工作提出了更高的要求。為主動適應農業農村發展新階段面臨的新形勢、新變化，把握“三農”工作和財政改革發展的新要求，在“四化”同步發展戰略中找準工作的突破口和著力點，近些年來農業綜合開發不斷完善政策，推進改革創新，有必要對管理辦法作出較大的調整。

一是積極落實“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革要求。根據2015年5月國務院常務會議審議通過的非行政許可審批事項清理工作意見，將農業綜合開發項目審批調整為需要進一步改革和規範的其他權力事項，不再作為行政審批事項。

二是大力促進農業可持續發展和推進農業現代化的客觀要求。貫徹落實黨中央、國務院關於“三農”工作的決策部署，明確農業綜合開發以促進農業可持續發展和推進農業現代化為目標，加強農業基礎設施建設特別是大力建設高標準農田，積極扶持新型農業經營主體，打造農業優勢特色産業集群，促進農村一二三産業融合發展，有效提高農業的競爭力。

三是順應財政管理改革發展的現實需要。貫徹落實預算法和《國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》的要求，進一步完善農業綜合開發的預算管理，積極支持和參與財政涉農資金統籌整合使用，取消限制資金統籌整合使用的相關規定。圍繞財政部駐各地專員辦業務嵌入預算編制、預算執行、決算管理等財政主體業務的職能轉型需要，明確農業綜合開發資金接受當地專員辦的預算監管。

政策調整，勢在必行。因此，為了維護《管理辦法》的權威性、時效性和前瞻性，在總結實踐工作和試點經驗的基礎上，財政部對《管理辦法》進行了修訂。

下放權力 簡化程序

在盧貴敏主任看來，新《管理辦法》的最大亮點在於合理下放行政權力。

新《管理辦法》進一步厘清和理順了中央和省級農發機構的權限和職責。依照統一組織、分級管理的原則，辦法合理劃分財政部國家農發辦和省級農發機構的權責，將國家農發辦審批權限全部下放到省級，賦予省級農發機構更大的管理自主權。

在將權力下放的同時，側重加強屬地化管理和層級監管，規定省級農發機構可以適當下放項目評審、擇優確定項目、項目調整批復的權限，明確土地治理項目驗收由省級或者設區的市級農發機構負責，産業化發展項目由縣級農發機構組織驗收。

著力簡化優化産業化發展項目管理模式，項目初步設計（實施方案）改為由項目實施單位自行審定後報縣級農發機構備案，不再由農發機構審定，項目由項目實施單位自行實施，實行資金和項目公示制。“這是為了更好地轉變政府職能，發揮市場作用，強化項目實施單位的自主管理責任，有效減輕企業負擔，釋放市場活力。”盧貴敏主任表示。

此外，按照下放權力、簡化程序的原則，新《管理辦法》優化了農業綜合開發項目管理要求和程序：明確由國家農發辦確定下一年度農業綜合開發扶持政策和重點，地方各級農發機構據此並結合本地情況建立項目庫，實行動態管理；簡化和規範項目申報和批復的流程，明確各環節中地方各級農發機構的權責；簡化了對項目建議書、可行性研究報告、初步設計（實施方案）、調整終止年度項目實施計劃的內容和要求，對財政投入較少的項目和貼息項目，省級農發機構還可以進一步適當簡化有關程序和要求；將土地治理項目管理有關規定與基本建設財務制度進行了銜接。

確定主要任務 突出可持續發展

根據黨中央、國務院關於“三農”工作決策部署和財政改革發展要求，新《管理辦法》進一步明確了新時期農業綜合開發工作的主要任務，增加了轉變農業發展方式，推進農村一二三産業融合發展，促進農業可持續發展和農業現代化的要求。在此基礎上，進一步明確了農業綜合開發兩類項目的含義，簡化了對兩類項目的具體要求，以保持規章的穩定性，為未來改革留有空間。

值得關注的是，新《管理辦法》增加了農業綜合開發促進農業可持續發展的有關內容。

對此，盧貴敏主任表示，可持續發展是生態文明建設的內在要求，是現代農業的重要標誌。在加快推進農業現代化的過程中，必須著力轉變農業經營方式、生産方式、資源利用方式和管理方式，切實轉變農業發展方式，從依靠拼資源消耗、拼農資投入、拼生態環境的粗放經營，儘快轉到注重提高質量和效益的集約經營上來。

為此，新《管理辦法》提出農業綜合開發要優化開發佈局，對資源環境承載能力強、能夠永續利用的區域實行重點開發；對資源環境承載能力有限，但有一定恢復潛力、能夠達到生態平衡和環境再生的區域實行保護性開發，以生態綜合治理和保護為主，適度開展高標準農田建設；對資源環境承載能力較差、生態比較脆弱的區域實行限制開發，以生態環境恢復為主。強調農業綜合開發應當開發和保護並重，在開發中保護、保護中開發。

明確支出責任 參與資金整合

在資金管理方面，新《管理辦法》按照預算法等有關規定，明確由中央財政與地方財政分別承擔農業綜合開發支出責任；中央財政農業綜合開發資金分配主要採取因素法，分配因素包括基礎資源因素、工作績效因素和其他因素，以基礎資源因素為主，各項因素的主要內容、具體因素和權重由國家農發辦根據年度農業綜合開發工作任務重點適當調整；歸併兩類項目的資金使用範圍，調整項目管理費提取比例和列支範圍；取消對自然災害損毀工程修復資金予以適當補助的規定；進一步明確財政資金撥付要求，按照國庫集中支付制度的有關規定執行；不再具體規定省級財政資金投入比例、自籌資金投入比例、土地治理和産業化發展項目投入比例等，具體要求可在配套的規範性文件中予以明確。

值得注意的是，新《管理辦法》取消了限制農業綜合開發資金統籌整合使用的相關規定。辦法在附則中明確，國家對涉農資金統籌整合使用另有規定的，依照其規定，即納入涉農資金統籌整合使用範圍的農業綜合開發資金，可以在資金使用範圍、資金管理、項目管理等方面，不執行修訂後的《管理辦法》的規定，而是按國家有關涉農資金統籌整合使用的規定執行。

“這其實是順應財政管理改革發展的現實需要”，盧貴敏主任表示，貫徹落實預算法和《國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》的要求，進一步完善農業綜合開發的預算管理，積極支持和參與財政涉農資金統籌整合使用，與財政涉農資金統籌整合使用規定進行有機銜接。根據《關於扶持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》取消限制資金統籌整合使用相關規定的要求，新《管理辦法》在附則中明確：“國家對涉農資金統籌整合使用另有規定的，依照其規定。”

強化監管 “放權”不“放任”

權力下放後，國家農發辦工作職能該如何轉變？對此，盧貴敏主任表示，今後國家農發辦更多地從宏觀與制度層面對全國農業綜合開發工作進行指導，同時進一步強化監督檢查工作力度。

為此，新《管理辦法》整合原《管理辦法》的相關內容，適應工作職能轉變要求，增設了“監督管理”一章。其主要內容包括：一是明確各級農發機構應當按照預算法、《政府信息公開條例》等有關規定，實行政務公開，主動接受社會監督。二是要求各級農發機構應當制定、實施內部控制制度，對農業綜合開發資金和項目管理風險進行預防和控制。三是各級財政部門和各級農發機構應當加強對農業綜合開發資金和項目的預算績效管理。四是明確財政部駐各地專員辦應當按照工作職責和財政部要求，開展農業綜合開發資金有關預算監管工作。五是規定了農業綜合開發違法違規問題的處理。六是要求各級農發機構應當積極配合審計部門、財政部門的審計和監督檢查，對發現的問題及時整改。

盧貴敏主任表示，國家農發辦將以新《管理辦法》為統領，及時制定修訂農業綜合開發財務管理、貼息資金管理、“先建後補”管理、部門項目管理、績效管理與評價、項目評審、竣工項目驗收等一系列配套的制度辦法，加快構建“精簡統一、分級管理、放管結合、科學高效”的新時期農業綜合開發制度體系。（記者 解希民）