省以下環保監測監察執法“垂改”大幕開啟
——全面深化改革之生態領域新探索

新華社北京9月22日電（記者 傑文津、楊維漢）中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。環保機構監測監察執法垂直管理制度改革是我國生態文明制度的一項重大改革，是三年來全面深化改革在生態環保領域進行的新探索。

環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室主任葉民、副主任張玉軍，環保部環境規劃院副院長吳舜澤22日接受記者採訪，就這份改革文件出臺的意義與落實中的核心問題進行了權威分析。

生態文明“底盤性”制度改革

十八大以來，黨中央、國務院就加快推進生態文明建設作出一系列決策部署，相繼出臺《關於加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等生態文明體制改革方案。

“這些改革舉措都將著眼點放在落實地方政府環境保護主體責任和強化排污者污染治理主體責任上。”葉民説，這次制定指導意見也遵循了這個思路。

指導意見要求，一是要落實地方黨委政府及相關部門環保責任，上收生態環境質量監測事權，建立環境監察專員制度，開展環保督察巡視，加強對環保履責情況的監督檢查，實行黨政同責、一崗雙責、依法追責、終身追責，推動綠色發展。

二是要落實排污單位責任，加強環保重點領域基層執法力量，污染源監測和監管重心下移，整合執法主體，相對集中執法權，強化環境司法、排污許可、損害賠償、社會監督，嚴格環境執法。

“要從生態文明體制改革的大背景來看垂改，要從十八大以來出臺的各項重要文件精神中系統理解垂改、推動垂改。”吳舜澤説，“垂直管理改革實質上與已經出臺的《生態環境監測網絡建設方案》《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等重大改革一脈相承，與各項生態文明制度改革相輔相成。

垂直管理制度是環境治理的基礎制度，因此“垂改”是“底盤性”的制度改革。葉民認為，指導意見是落實生態文明建設和綠色發展要求的新舉措，是推進生態文明體制改革的新突破，是實現生態環境治理體系和治理能力現代化的新支撐，有利於推動以改善環境質量為核心的環境管理轉型，有利於加快補齊生態環境短板。

根治地方干預“痼疾”從三方面發力

以“保發展”為名，行地方干預之實，一直是環境監測監察執法工作中存在的突出問題。

“打破環保工作中地方干預‘痼疾’，關鍵是理順環保系統省市縣三級關係，理順環保部門與所屬地黨委政府之間責任關係。”張玉軍説，指導意見在清除“地方干預”病灶方面，既精準發力，又運用“巧方”。

首先從制度設計上解決干預。一是省級環保部門直接管理市（地）級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效。二是市（地）級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使執法權，執法重心實現下移，強化督查企業。

其次從人財物保障上解決干預。一是駐市（地）環境監測機構的人財物管理在省級環保廳（局），而市（地）縣無支配權。二是縣級環保機構以及監測執法機構的人財物管理在市級環保局，而縣級無支配權。

最後從領導幹部管理權限上解決干預。指導意見在領導幹部管理上，既有遵循，也有創新。省級環保部門主管所有市（地）環保局長，以及駐市（地）環境監察和監測機構人員，增強調控能力；市（地）級環保局負責規劃區劃、統一執法。

“三位一體”解決環保機構隊伍建設問題

環保機構人員身份編制不清、環保隊伍專業化程度不夠、一線執法人員裝備不足等問題長期存在。

“這嚴重制約了環保工作的效率和質量。”吳舜澤指出，“這次改革將會涉及全國各省區市所有基層環境監測監察執法人員，指導意見專門提出了解決路徑，提出規範機構人員性質，確保履責需要。”

指導意見要求，地方結合事業機構改革，將目前還是事業性質、使用事業編制的縣環保局逐步轉化為行政單位。將環境執法機構列入政府執法部門序列，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環境執法人員統一著裝，增強環境執法權威性。

指導意見還特別對鄉鎮環保機構建設提出了具體要求，建立鄉鎮環境保護專兼職機構。要求加強隊伍建設，提高專業化水平，省市縣三級環保部門優化職能聚焦做好主業，大力加強隊伍培訓，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，提高人員綜合素質和能力水平。

環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，在指導意見出臺後將推動地方搞好試點。據介紹，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省市提出了改革試點申請。吳舜澤説，改革將積極穩妥推進，力爭在2017年6月底前完成試點工作，2018年6月底前基本完成此項改革。