“三權分置”重在放活土地經營權

中辦、國辦近日印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，這是新一輪農村改革中的一件大事。長期以來，一些人沒有正確理解處理土地承包制穩定和土地流轉關係的重要性，存在認識誤區：一講穩定就不允許經營權流轉，而一講流轉和集中就以為只有集體收回農民承包權才可以進行。在實際流轉中，有農民擔心自己的承包權會流失，也有新型主體擔心自己的經營權不夠穩定。

“三權分置”是繼家庭聯産承包責任制後我國農村體制改革又一重大創新，給億萬農民和數百萬新型經營主體同時吃下了定心丸。只有明晰土地産權關係，才能更好地維護農村集體、承包農戶、經營主體的權益。只有充分發揮“三權”各自功能，才能形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。筆者認為，推進落實“三權分置”，重點應加快放活土地經營權，對土地經營權給予平等保護，對新型經營主體給予重點扶持。

計劃經濟時代，農村集體土地是所有權和承包經營權合一；搞包産到戶，把兩者分開，這是農村體制改革的重大創新。現在，農村勞動力大量進入城鎮就業，相當一部分農戶將承包地流轉給他人，承包主體與經營主體發生分離。如今，把承包經營權又分為承包權和經營權，這是又一次制度創新。

放活土地經營權，首先要明確界定“三權”的權利邊界，以利於各項權能獨立行權。“三權”既層層派生，又相互獨立。所有權的核心是處置權，集體通過行使所有權，可以約束其他權利的不規範行使，包括發包、調整、監督、收回承包地等；承包權的核心是財産權，是多數農戶最基本的生活保障，土地流轉不能影響農戶承包權益；經營權的核心是收益權，其要義是既優化土地資源配置，又保障務農者的收入。

當前，放活經營權尤其應明確承包農戶和經營主體在土地流轉中的關係和權利。對於承包農戶，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益歸其所有。對新型主體，要保護其從事農業生産所需的各項權利，支持其提升地力、改善農業生産條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。

放活經營權，還要建立健全土地流轉規範管理制度。目前，全國已經有超過三分之一的承包土地流轉出去，每年新增流轉面積4000多萬畝。不少地方推動經營權流轉的熱情高漲，紛紛出臺鼓勵措施。但不論出臺何種措施，都要堅持實事求是的原則，避免急於求成。引導經營權公開、公正、規範流轉交易，要考慮資源稟賦、發展水平等客觀條件，考慮農業社會化服務體系、農村勞動力轉移程度等因素，來決定流轉的速度和規模。

放活經營權，最終要構建新型經營主體政策扶持體系。在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型主體更多的土地權能，完善其在財政、信貸、保險、用地、項目扶持等方面的政策。一方面，要引導新型主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享規模經營的收益；另一方面，要支持新型主體之間相互融合，鼓勵家庭農場、農民合作社、龍頭企業的聯合與合作。

總體來看，“三權分置”改革在中國特色農村土地制度演進史上翻開了新的一頁。讓流出經營權的農民增加財産收入，讓新型經營主體實現規模收益，也有利於農村勞動力向城鎮合理流動，實現城鄉、工農、區域協調發展，是充滿智慧的制度安排。（秾言）