解讀丨一圖十問看懂《鋼鐵工業調整升級規劃（2016-2020年）》

一、鋼鐵工業“十三五”規劃為什麼叫《鋼鐵工業調整升級規劃（2016-2020年）》？

我國已建成全球産業鏈最完整的鋼鐵工業體系，有效支撐了下游用鋼行業和國民經濟的平穩較快發展。與此同時，鋼鐵工業也面臨著産能過剩矛盾愈發突出，創新發展能力不足，環境能源約束不斷增強，企業經營持續困難等問題。未來五年，我國鋼鐵工業已不再是大規模發展時期，將進入結構調整、轉型升級為主的發展階段，是鋼鐵工業結構性改革的關鍵階段。鋼鐵行業要積極適應、把握、引領經濟發展新常態，落實供給側結構性改革，以全面提高鋼鐵工業綜合競爭力為目標，以化解過剩産能為主攻方向，堅持結構調整、堅持創新驅動、堅持綠色發展、堅持質量為先、堅持開放發展，加快實現調整升級，提高我國鋼鐵工業發展質量和效益。

作為未來五年我國鋼鐵工業的指導性文件，鋼鐵工業“十三五”規劃緊緊圍繞調整升級這一主線。因此，為更準確地反映規劃主題，規劃名稱確定為《鋼鐵工業調整升級規劃（2016-2020年）》。

二、未來五年鋼鐵工業面臨的形勢與以往有什麼不同？

鋼鐵工業是國民經濟的重要基礎産業，是國之基石，“十二五”期間取得了顯著進步，“十三五”期間，隨著我國經濟發展步入新常態，鋼鐵工業面臨的形勢和發展方式也將發生重大變化：

一是需求呈現下降態勢，産能過剩矛盾突出。“十二五”期間，我國粗鋼産能利用率由2010年79%下降到2015年70%左右，重點大中型企業負債率超過70%，2015年鋼協會員企業虧損達到645億元，産能過剩已由區域性、結構性過剩演變為絕對過剩。“十三五”期間，我國經濟發展長期向好的基本面沒有變，消費升級、四化同步發展、基礎設施建設拓展了鋼材需求空間，經濟發展仍然需要大量鋼材。但我們要清醒的認識到，經濟增長不可能像以前那樣，一旦回升就會持續上升並持續實現幾年高增長，不可能通過短期刺激實現V型或U型反彈，而是將經歷一個L型發展階段，總需求波動下降和産能過剩並存的格局將持續相當一段時間，産能過剩已不可能通過歷史上持續、高速的經濟增長來消化。在我國鋼産量2014年達到8.2億噸高點，表觀消費量2013年達到7.6億噸高點後，預計“十三五”我國鋼鐵生産消費將步入峰值弧頂下行期，國內粗鋼消費量2020年將下降至6.5億-7億噸，産量7.5億-8億噸，表觀消費量比2015年7億噸減少5000萬噸左右。著力化解過剩産能、實現脫困發展將是近幾年鋼鐵工業第一要務。

二是自主創新水平不高，有效供給水平亟待提高。長期以來，我國鋼鐵工業停留在以消化吸收，跟隨創新為主的階段，尚未形成原始創新、自主集成、引領創新能力。存在創新載體分散，各自為戰，協同創新不足等問題，導致創新引領發展能力不足。每年約300-400萬噸的關鍵高端鋼材不能自主供應，還需依賴進口。“十三五”期間，製造業強國、創新型國家建設對鋼材品種、質量和服務需求將不斷升級，産業邁向中高端水平對鋼鐵工業有效供給水平提高將提出迫切需求。鋼材品種需求將呈現個性化、多品種、小批量趨勢，産品質量要求穩定性、可靠性、耐久性水平愈發提高，對鋼鐵企業服務需求將由單一的材料供應商向能夠統籌提供材料推薦方案、後續加工使用方案等延伸服務的服務商轉變。堅持創新驅動、提高有效供給水平將是鋼鐵工業發展的必由之路。

三是能源環境約束增強，綠色可持續發展刻不容緩。隨著新環保法的實施，主要污染物排放標準較老標準大大加嚴，目前不少企業節能環保投入歷史欠賬較多，還沒有做到污染物全面穩定達標排放。鋼鐵工業噸鋼能源消耗、污染物排放量雖逐年下降，但由於規模大，能源消耗和污染物總量總體較大。特別是京津冀、長三角等鋼鐵産能集聚區，環境承載能力已達到極限。“十三五”期間，社會發展與生態文明建設，特別是廣大人民群眾的獲得感對鋼鐵工業節能減排提出了更新更高的要求，必須強力推進鋼鐵工業向綠色製造發展。

三、《規劃》中調整升級目標是如何確定的？

結合鋼鐵工業存在的問題和面臨的形勢，規劃圍繞“到2020年鋼鐵工業供給側結構性改革取得重大進展，實現全行業根本性脫困”的總體目標，充分與《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《中國製造2025》、《國務院關於鋼鐵行業化解過剩産能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）等相關指標進行銜接，從化解産能、創新驅動、綠色發展、智慧製造、品種質量等5方面提出了引導性的調整升級目標。主要如下：

一是關於去産能指標。考慮到産能過剩是制約行業發展的根本性問題，為使産能利用率恢復到合理水平，促進行業健康持續發展，按照國發〔2016〕6號文件要求，《規劃》提出“十三五”期間，粗鋼産能在現有11.3億噸基礎上壓減1億-1.5億噸，控制在10億噸以內，産能利用率由2015年的70%提高到80%。

二是關於綠色發展指標。近年來我國鋼鐵工業節能減排指標大幅改善，但由於行業總體規模大，導致能源消耗總量和污染物排放總量仍然居高不下。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出了“十三五”期間，單位GDP能源消耗降低15%、主要污染物排放總量減少10%-15%的要求。為此，結合“十三五”期間粗鋼産量緩降態勢，以及目前我國鋼鐵行業能源消耗水平和污染物排放強度的實際，《規劃》提出“十三五”期間能源消耗總量和污染物排放總量雙下降的目標，分別下降10%和15%以上。

三是關於産業集中度指標。目前我國鋼鐵企業數量眾多、高度分散，是造成行業惡性競爭的主要因素。“十二五”期間我國前10家鋼鐵企業産業集中度由2010年的49%降至2015年的34%，産業集中度不升反降。這是由多種原因造成的，其中最主要的是為做大而聯合，協同作用沒有發揮出來，經濟效益不好。經過以往的挫折，國家、行業、企業各方面思路逐漸清晰，目的更加明確，方向正在理清。更加注重區域協調的重要作用，不再追求規模的擴張，先中央後地方，樹立示範引領作用，強化市場影響力，打擊違法違規企業，規範公平市場秩序，多管齊下、持續堅持、不斷調整，力爭“十三五”期間前10家鋼鐵企業産業集中度由目前34%提高到60%，完成“十二五”期間未盡事宜。

四是關於勞動生産率指標。目前我國部分鋼鐵企業還存在機構設置複雜、重疊，人員臃腫，效率低的問題，制約了鋼鐵行業的提質增效，為引導行業提高生産效率，提升綜合競爭力，《規劃》首次提出了主業勞動生産率目標，由目前的514噸鋼/人·年提高到國際先進水平的1000噸鋼/人·年以上。

五是鋼結構用鋼指標。鋼結構建築具有抗震性能好、施工週期短、施工現場污染小，建築垃圾少、鋼材可循環利用等優點，但我國鋼結構建築佔新增城鎮房屋建築面積比例只有4%，距美、英等發達國家鋼結構建築佔比超過40%還有相當差距。目前國家已就推廣鋼結構建築作出了一系列重大決策部署，從鋼鐵行業角度出發，為配合做好鋼結構建築推廣應用工作，引導我國建築用鋼從螺紋鋼為主轉向結構鋼材為主，《規劃》提出了鋼結構用鋼比例的導向性目標，由目前佔建築用鋼10%提高到25%以上。

四、如何做好鋼鐵工業去産能工作？

近年來，隨著經濟下行壓力加大，鋼鐵行業快速發展過程中積累的矛盾和問題逐漸暴露，其中産能過剩問題尤為突出。按照黨中央、國務院的決策部署，去産能是“十三五”時期鋼鐵工業結構性改革的第一要務，也是行業實現脫困發展的迫切需要和必然要求。為此，《規劃》的十大重點任務中第一項就提出了要積極穩妥去産能、去杠桿，為使去産能任務切實達到預期效果，《規劃》提出要堅持市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支持的原則，突出重點、依法依規，綜合運用市場機制、經濟手段和法治辦法，重點做好嚴禁新增産能、依法依規去産能、推動僵屍企業應退盡退三方面工作。主要如下：

一是關於嚴禁新增産能。去産能要切實取得成效，基礎在於要防止一邊化解過剩産能、一邊仍在違規新增産能，要堅決杜絕産能“邊減邊增”。為此，《規劃》中去産能任務的第一項工作就是嚴禁新增鋼鐵産能。按照中央關於簡政放權的統一部署，2014年鋼鐵行業固定資産投資項目核準權限已下放到了地方，由核準改為備案，為此《規劃》要求各地“十三五”期間一律不得凈增鋼鐵冶煉能力，對於各地擬備案的鋼鐵行業結構調整及改造項目必須要嚴格執行産能減量置換，包括之前已經國家核準和地方備案的擬建、在建項目，也要執行減量置換，如果再拿以前項目經誰批准為理由，矇混過關，只新建不置換，産能如何減的下來，又如何對正在生産而壓掉的産能保持公平。二是關於去産能中“去誰”的問題。鋼鐵行業去産能堅持市場化、法治化原則，不搞簡單分攤、“一刀切”，重點是去除兩類産能，即不符合法律法規的産能和落後産能。同時，考慮到“僵屍企業”佔用社會資源、低價銷售衝擊市場，擾亂經濟秩序，規劃提出要將其作為化解過剩産能的“牛鼻子”，應退盡退。三是關於依法依規去産能的問題。依法依規去産能重點就是要對達不到環保、能耗、質量、安全等法律法規和標準要求的産能，依法依規關停退出。用中頻爐、工頻爐生産建築鋼材的産能，産品質量不穩定，存在建築安全隱患，必須全面取締。對不符合産業政策的400立米及以下煉鐵高爐、30噸及以下煉鋼轉爐、30噸及以下電爐等落後生産設備全面關停並拆除。具體操作上，將通過全面開展聯合執法檢查等專項行動，利用衛星監測等技術手段，及時全面掌握違法違規産能線索，強化事中事後監管能力，依法依規實施去産能。為增強操作層面的針對性和有效性，《規劃》提出要結合前期已開展的鋼鐵行業規範管理工作，把不符合鋼鐵行業規範條件的企業作為執法重點，確保不達標産能和落後産能全面退出。

五、鋼鐵行業産能置換工作與以往有何不同？

“十二五”期間，國家要求鋼鐵項目建設須實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，要實施減量置換。鋻於目前鋼鐵行業産能過剩的嚴重程度，為控制鋼鐵冶煉項目建設，嚴禁新增産能，杜絕産能“邊減邊增”，《規劃》提出，“十三五”期間，對於涉及新建或改造冶煉能力的項目必須嚴格執行減量置換，不再執行以往的等量置換政策，包括已經國家核準和地方備案的擬建、在建項目也要按照這一要求執行。

考慮到過去部分鋼鐵項目的産能置換存在將已關停多年的“死産能”作為置換産能，導致置換形同虛設，鋼鐵産能年年增加。為杜絕類似現象，實現“十三五”期間粗鋼産能凈減少1億-1.5億噸的目標，《規劃》明確提出在實施産能置換中四類産能不得作為置換産能，包括2015年（含）以前已淘汰産能、落後産能、列入壓減任務的産能、享受獎補資金和政策支持的退出産能，目的只有一個就是讓鋼鐵産能真正降下來。

六、高負債率鋼鐵企業如何處置？

在我國鋼鐵行業大規模發展階段，一些企業為快速擴張，不斷舉債建設，造成債務負擔不斷加重，在行業産能嚴重過剩、整體陷入困境的情況下，這部分企業生産經營困難加劇，償債能力減弱，導致債務風險上升，部分企業甚至出現了資不抵債，債務違約現象，已經成為影響行業發展的重要問題。按照中央提出的供給側結構性改革總體要求，規劃將去産能和去杠桿結合起來。一是對於在建鋼鐵項目和城市鋼廠搬遷項目。要吸收部分鋼廠搬遷或建設的教訓，不顧經濟效益，一味追求高水平，大量舉債建設，造成項目投産不久就面臨債務危機。因此，包括已經國家核準和地方備案的擬建在建項目，負債過高的要堅決停下來，要結合當前形勢，在減量發展基礎上重新評估建設可行性，防止産生新的資不抵債企業。二是對於資不抵債、債務違約的企業。這類企業要通過破産重整、債務重組、破産清算等多種方式加快處置。對於技術裝備先進，産品有特色、有市場的企業要多采用破産重整、債務重組的方式處置，對於其他資不抵債企業，要堅決不搞“拉郎配”式的重組，該破産清算的要堅決依法破産清算，推動企業整體退出。

七、如何進一步調整鋼鐵工業佈局？

我國鋼鐵工業佈局調整做了大量工作。寶鋼湛江、武鋼防城港等南部沿海基地項目建設緩解了我國鋼鐵“北重南輕”局面，部分城市鋼廠搬遷從一定程度上解決了鋼廠與城市發展不相融問題，大批沿海鋼廠的建設解決了進口礦長途運輸高成本問題，重大鋼鐵佈局調整已經基本完成，今後主要是如何進一步完善的問題。考慮到目前鋼鐵行業産能過剩問題突出，“十三五”期間鋼鐵工業的佈局調整將緊密結合化解過剩産能，統籌考慮各地的市場需求、交通運輸、環境容量和資源能源支撐條件，通過實施減量調整，完善鋼鐵工業佈局。主要如下：

一是關於各地佈局調整的思路和方向。考慮到我國一批重大沿海基地項目已經建成投産和啟動實施，同時目前京津冀、長三角等鋼鐵産能集聚區，産能規模大，環境承載能力已達到極限。《規劃》提出沿海地區不再佈局新的沿海基地，對於京津冀及周邊地區、長三角地區，要在已有沿海沿江佈局基礎上，著眼減輕區域環境壓力，大幅化解過剩鋼鐵産能。位於河北境內首都經濟圈內的重點産鋼地區，要研究城市鋼廠整體退出。對於東南沿海地區，要建好一流水平的湛江、防城港等沿海鋼鐵精品基地，不謀求規模的進一步擴張。鋻於産能全面過剩形勢，遠離沿海的內陸地區要打破按行政區劃進行鋼鐵産能平衡的概念，應以本地區能夠有效支撐鋼鐵生産的鐵礦資源為條件，實施減量佈局調整。對於中西部地區、東北老工業基地要依託區域內相對優勢企業，實施本區域的整合，減少企業家數，壓減過剩鋼鐵産能。

二是關於城市鋼廠的出路問題。由於近年來城市的不斷發展和一些歷史原因，目前我國存在著一批城市鋼廠，有些甚至已處於城區中心，面臨的生態環境和與城市發展不相融等約束愈發突出。謀劃這些城市鋼廠的出路勢在必行，考慮到鋼鐵企業是重資産企業，搬遷成本大，且搬遷後企業生産經營壓力也會明顯加劇。因此，對於這類城市鋼廠不能簡單“一刀切”都選擇搬遷這一條出路，要綜合平衡所在城市整體定位、環境容量、土地資源價值、稅收佔比等因素，確定不同的出路。對於不符合所在城市發展要求，改造難度大、競爭力較弱的城市鋼廠，要結合當前化解過剩産能工作，參照杭鋼、廣鋼模式，實施轉型轉産，退出鋼鐵行業。對於符合所在城市發展規劃的城市鋼廠，要實施“綠色發展、産城共融”戰略。對於確需搬遷的城市鋼廠要結合佈局調整、兼併重組等結構調整工作統籌實施，同時需強調的是城市鋼廠搬遷項目必須實施減量搬遷。

八、鋼鐵工業如何提質增效提高有效供給？

目前，我國鋼鐵工業提供了國民經濟發展所需的絕大部分鋼鐵材料，産品實物質量日趨穩定。但還有個別産品不能實現自主供應，其中，一些是由於尚未研發成功，鋼鐵企業不能生産；一些是質量穩定性還不夠，用戶不願使用；一些是新開發品種，用戶不敢嘗試使用；還有一些是多品種、小批量的需求，從效益出發鋼鐵企業不願生産。隨著“十三五”期間製造業強國、創新型國家的建設，經濟建設對鋼材品種、質量和服務需求將不斷升級。為此，要將創新驅動、智慧製造和服務型製造三者有機結合起來，推進鋼鐵工業有效供給水平的提高。

一是提高自主創新能力。長期以來我國鋼鐵工業創新發展是以消化吸收，跟隨創新為主，經過幾十年的發展，總體已達到較先進水平。今後鋼鐵工業要實現引領發展，達到世界領先水平，唯有大力提高自主創新能力，緊緊依靠創新驅動。考慮到目前鋼鐵工業還存在創新載體分散，各自為戰，協同創新不足等問題，“十三五”期間要支持現有科技資源充分整合，實施産學研用相結合的創新模式，在鋼鐵領域建設國家級創新平臺、國家技術創新示範企業、國家新型工業化産業示範基地，鼓勵企業與科研院校、設計單位和下游用戶協同創新，強化創新體系建設，實現創新引領發展新局面。

二是發展智慧製造。鋼鐵工業發展智慧製造是行業革命性提質增效、提高有效供給水平的一條重要途徑。鋼鐵工業是自動化程度較高的流程型行業之一，智慧製造發展基礎好、空間大。“十三五”期間，要通過重點培育流程型智慧製造、網絡協同製造、大規模個性化定制、遠程運維4種智慧製造新模式的試點示範，總結出鋼鐵工業智慧製造的發展路徑，提升企業品種高效研發、穩定産品質量、柔性化組織生産、成本綜合控制等能力，來滿足客戶多品種、小批量的個性化需求，提高鋼鐵産品實物質量穩定性、可靠性和耐久性。

三是推動服務型製造。目前我國大部分鋼鐵企業還停留在按照用戶需求單純的賣産品階段。隨著製造業強國、創新型國家的建設，對鋼材品種、質量和服務需求將不斷升級，將由單純“産品”需求向“産品+服務”需求轉變。在鋼鐵領域大力發展服務型製造，對企業提質增效、形成競爭新優勢、更好地滿足市場需求具有重要意義。“十三五”期間鋼鐵企業要通過早期介入用戶超前需求、後期跟蹤改進等模式，主動由製造商向服務商轉變，由單純的提供“産品”向“産品+一攬子解決方案”轉變，不僅滿足用戶當前需求，還要創造和引領未來需求，實現上下游共贏。特別是要在高技術船舶、海洋工程裝備、先進軌道交通、電力、航空航天、機械等領域重大技術裝備所需高端鋼材品種方面取得突破。

九、鋼鐵工業如何更好的與社會和諧發展？

近年來，鋼鐵工業節能減排指標大幅改善，但由於總體規模大，導致能耗總量高、污染物排放總量大，特別是一些鋼鐵産能主要聚集區，污染排放已經超出了環境承載能力。同時，由於歷史欠賬問題，還有不少企業還沒做到污染物全面穩定達標排放。能源、環保是鋼鐵工業與社會和諧發展面臨最緊迫、最嚴峻的問題。“十三五”期間，鋼鐵工業要通過實施綠色升級改造、引導綠色消費、發展循環經濟，推進綠色發展，實現與社會的共融發展。

一是關於綠色升級改造。隨著新環保法的實施，鋼鐵工業污染物排放標準大大加嚴，部分企業還不能全面實現穩定達標排放，節能環保設施有待進一步改造，因此對於成熟可靠的節能減排技術和裝備，要在行業內全面普及，節能環保投入有欠賬的企業要儘快完成改造。對於節能環保難點技術要開展示範專項活動，加快推廣應用。對於環境影響敏感區、環境承載力薄弱的鋼鐵産能集中區，要推進先進清潔生産技術改造，進一步提升節能減排水平。針對鋼鐵産業集聚區內由於公路運輸造成的大量揚塵等問題，有關地方要探索和實施物流集中鐵路運輸方案，減少無組織排放。

二是關於發展鋼結構。鋼結構建築在抗震性能、鋼材循環利用等方面具有明顯優勢，有利於推進建築工業化，也有利於實現鋼材綠色消費。目前我國鋼結構建築比重與國外發達國家相比還存在較大差距，鋼結構用鋼約5000萬噸，佔建築用鋼比例約10%。“十三五”期間，鋼結構建築的推廣應用是必然趨勢。作為鋼結構建築主要材料的提供方，鋼鐵企業要主動參與鋼結構示範産業基地建設，研發生産與鋼結構建築構件需求相適應的定制化、個性化鋼鐵産品，促進鋼結構建築推廣應用。同時，“十二五”期間重點大中型鋼鐵企業400兆帕(Ⅲ級)高強鋼筋生産比例已達到99.6%以上，“十三五”期間要重點推廣500兆帕及以上高強鋼筋。

三是關於發展短流程電爐煉鋼的考慮。相比以鐵水為原料的長流程轉爐煉鋼，以廢鋼為原料的短流程電爐煉鋼節能減排優勢明顯，但由於我國廢鋼産出量增長緩慢和電力成本較高等問題，一直以來我國短流程電爐煉鋼發展速度不快，2015年佔全部煉鋼産能的比例在6%左右，與美國63%、韓國30%，日本23%相比，差距較大。目前我國鋼鐵積蓄量已達到70億噸左右，具備了一定基礎。但從人均積蓄量來看，我國約5.5噸，與美國、日本等國的10噸以上，還有一定差距。總體而言，目前尚不具備大規模投資建設電爐煉鋼的最佳時機，從鋼鐵積蓄增長趨勢來看，預計10-15年後將是我國發展電爐煉鋼的窗口期。但要注意的是，隨著廢鋼的逐步增加，中頻爐、工頻爐熔化廢鋼生産螺紋鋼的現象又有所增加，各方應統一認識堅決杜絕這種質量不穩定的鋼材應用於建築市場，更不能搞貼牌生産。

十、鋼鐵工業如何深化國際合作？

鋼鐵工業是我國最具競爭力的優勢産業之一，有能力也有意願深化對外開放、加強國際合作。“十三五”期間，鋼鐵工業將充分利用國內外兩個市場和兩種資源，堅持“優進優出”，積極引進境外投資和先進技術，全面推動國際合作。以開放合作促改革、促發展、促創新，實現可持續發展和共贏發展。

一方面順應國際産業分工調整趨勢，推動“走出去”。目前我國已建成全球産業鏈最完整的鋼鐵工業體系，鋼鐵企業主體裝備總體達到國際先進水平，總體而言具有較強的競爭力。“十三五”期間，將發揮我國鋼鐵工業比較優勢，充分結合有關國家需求，推動鋼鐵企業開展國際産能合作。一是以“一帶一路”沿線資源條件好、配套能力強、市場潛力大的國家為重點，有力有序推動優勢産能走出去。二是以高鐵、電力等大型成套設備走出去為牽引，鼓勵優勢鋼鐵企業到海外建設鋼鐵生産基地和加工配送中心。三鼓勵國內企業與境外企業採用多種方式合作，建立全球營銷研發服務體系，共同探索開發第三方市場。對於鋼材産品的出口，將在堅持滿足內需為主的原則下，通過營造和維護公平、有序的鋼材出口秩序，參與國際貿易。

另一方面順應我國經濟深度融入世界的趨勢，加大對外開放力度。2005年的《鋼鐵産業政策》提出了外商投資我國鋼鐵行業，原則上不允許外商控股的要求。隨著我國外商投資管理開放度不斷提高，且我國鋼鐵工業綜合實力日益增強，2015年國家投融資體制改革中明確取消了外商投資鋼鐵行業的股比要求。引入國際領先鋼鐵企業合資有助於實現我國鋼鐵工業國際化，提高創新能力和管理水平。為此，《規劃》提出鼓勵境外優勢企業通過參股、控股等方式，參與我國鋼鐵企業合資合作，推動企業科技創新、管理創新，提升運營效率，實現共贏。